水电建设项目水土保持监理存在问题及对策

余铭铨，叶成恒

(中国电建集团 华东勘测设计研究院有限公司，浙江 杭州 310014)

水电建设项目水土保持监理存在问题及对策

余铭铨，叶成恒

(中国电建集团 华东勘测设计研究院有限公司，浙江 杭州 310014)

水土保持监理；水电建设项目；问题；对策

水电建设项目水土保持监理是水土保持“三同时”制度落实的基本保障，但现阶段水土保持监理工作仍存在诸多问题，具体有监理内容不清晰、依据不充分，水土保持工程未独立招标、监理效果较差；水土保持监理对承包商的监督管理权限低，水土保持措施“四控制”难度大等。根据多年从事水土保持监理工作的实践经验，结合水土保持工程施工监理规范，针对水电建设项目水土保持监理工作存在的问题提出了对策，可为更加有效地开展水电建设项目水土保持监理工作提供一定的参考。

水电资源开发项目是我国重大开发建设项目之一。开发水电不仅可以保障国家能源安全，而且可以发挥我国水能资源的“比较优势”，优化能源供应结构。水电建设项目主要集中在高山峡谷地区，受地形、交通等限制，工程扰动面积大，势必造成水土流失并产生一些危害。

水利部颁发的《关于加强大中型开发建设项目水土保持监理工作的通知》(水保〔2003〕89号)、《关于印发生产建设项目水土保持设施验收技术评估工作座谈会会议纪要的通知》(水保监便字〔2010〕65号、〔2013〕163号)等相关规范性文件，均明确了水土保持监理的重要性和必要性。目前水电建设项目水土保持监理工作得到了广泛开展，水土保持监理队伍不断壮大，技术力量及监理水平亦在实践中不断得到加强和提高。作者结合多年的实践，对水电建设项目水土保持监理工作存在的问题进行了归纳，并针对性地提出了对策，可为更加有效地开展水电建设项目水土保持监理工作提供一定的参考。

1 水土保持监理存在的问题

1.1 监理内容不清晰、依据不充分[1]

目前在水电建设项目水土保持监理中，监理依据主要为批复的水土保持方案报告书。但由于水土保持方案设计深度处于可行性研究阶段，除部分涉及主体工程安全的大中型弃渣场被纳入主体工程后续设计范围外，其他水土保持措施基本缺乏后续施工图设计，而可研阶段设计成果无法直接作为工程施工依据，因此水土保持工程在实施中多数依附于主体工程，其设计变更相对随意、管理不严、审批及流程执行不到位，从而导致监理对象不清晰、依据不充分、可操作性差。

1.2 水土保持工程未独立招标、监理效果较差

水电建设项目有相当一部分水土保持工程包含在主体工程中(即主体工程中具有水土保持功能的措施)。现阶段水电建设项目中的水土保持工程基本未单独招标，即包含在主体工程中与主体工程一并招标，甚至临时措施也未被纳入招标范围。水电建设项目的水土保持工程基本由主体工程施工承包商负责实施，其监理工作也由主体工程监理承担，但由于主体工程监理单位多缺少水土保持专业监理人员，会造成水土保持工程或措施实施效果较差。

1.3 水土保持监理对承包商的监督管理权限低

监理的职责在于依据监理合同、施工合同、相关法律法规对开发建设项目实施“四控制、两管理、一协调”等，但目前水土保持监理实际所达到的效果并不理想，主要原因如下：

(1)业主重视程度不够。实施水土保持工程施工监理制度10余年来，业主逐步加深了对水土保持工作的认识，加大了支持力度，如授权监理单位组建水土保持管理中心，代表业主行使部分管理职责，但总体重视程度仍然不够。另外，业主为避免因实施水土保持工程而影响主体工程的施工进度，会降低对水土保持监理的授权，进而削弱水土保持监理对施工承包商的制约性。

(2)水土保持监理进场较晚。由于建设单位对水土保持工作的认识不到位，水土保持监理业务委托一般相对滞后，导致水土保持监理进场较主体工程监理晚，使本来应贯穿项目建设过程始终的水土保持监理工作只能在工程实施过程中介入，影响了水土保持“三同时”制度的落实。另外，主体工程中的水土保持措施往往由主体工程监理进行监理，水土保持监理则只能针对在巡视检查中发现的问题通过主体工程监理或建设单位要求施工承包商整改落实，致使水土保持监理的时效性和对施工承包商的制约力受到影响。

(3)合同中有关水土保持条目过于粗略。建设单位与施工承包商签订的施工合同中关于水土保持的条款相对原则性，一般仅要求满足国家水土保持及环境保护相关法律法规要求，且多是对环境保护的要求，缺乏针对性的水土保持合同条款，致使督促承包商履行水土保持义务的依据不充分，对承包商的约束力很弱。

1.4 水土保持措施“四控制”难度大

依据合同约定，水土保持监理主要对水土保持方案报告书明确的水土保持措施的施工质量、进度、投资、安全等进行控制[2]。方案新增的水土保持措施施工工艺简单、工程量和投资均较小，一般与主体工程中的水土保持措施一并交由主体工程监理进行监理。而水土保持监理通过巡查，仅对不符合水土保持要求的问题提出整改要求。

(1)进度控制。水土保持法明确规定了水土保持“三同时”制度，然而在实施过程中仍有部分水电建设项目只注重主体工程施工进度，而水土保持工程一般在主体工程基本实施完成后才逐步实施，甚至部分临时措施未实施，进度控制难度大。

(2)质量控制。多数水土保持工程包含在主体工程中，并未单独成标，一般被纳入主体工程进行质量评定。全国绝大多数省的水土保持监理工作没有被纳入政府质量监督体系管理，且《水土保持工程质量评定规程》中单元工程的划分及评定仍只能参照水利、林业等专业标准规范，其中的开发建设项目水土保持工程质量评定项目划分表对水电建设项目适用性较差，水电建设项目所在地的质量监督机构不认可水土保持监理提请的水土保持工程项目划分。此外，业主和施工承包商不愿意将已纳入主体工程质量评定后的水土保持工程进行再次评定，给水土保持工程质量控制带来了极大的难度。

(3)投资控制。现阶段水土保持工程投资一般直接由主体工程监理审核后，建设单位才确认支付，水土保持监理一般未被授权承担此项工作。另外，工程结算书中的结算内容基本按照合同或是批准概算所列的清单进行编制，未将主体工程中具有水土保持功能的措施和方案新增的措施单独计列，致使水土保持工程投资与主体工程投资难以分开统计，主体工程中具有水土保持功能的措施和方案新增水土保持措施投资就更难以分开统计。

(4)安全控制。水电建设项目中多数水土保持工程包含在主体工程中，一般被纳入主体工程进行安全管理，而方案新增的水土保持工程因规模相对较小且分散、安全风险相对较低，加之业主单位的授权范围有限，监理委托任务滞后于主体工程，因此难以在水土保持工程施工过程进行实质性的安全控制，导致现阶段水土保持监理单位针对水土保持工程的安全控制较为薄弱。

2 对策及建议

2.1 强化水土保持工程后续设计审批与管理，明确监理内容

健全水土保持工程设计审批流程管理。水土保持方案报告书获得批复以后，需明确后续设计阶段及审批事项，如初步设计和施工图设计等。各设计阶段的设计成果获得主管部门的审批后方可进行后续施工，做到施工和监理有据可依，明确水土保持监理内容。

2.2 完善水土保持工程招标投标管理，明确承包商水土保持义务

根据水土保持方案报告书及其批复、后续水土保持设计资料，建议将水土保持工程进行独立招标，以便于水土保持工程“四控制”，为水土保持工程的有效实施打好基础。另外，建议水土保持监理在招标设计阶段即行介入，在建设单位进行相关工程招标文件审查时，从水土保持专业提出相关意见或建议，明确施工承包商在工程实施过程中的水土保持义务，从而有效解决合同中水土保持要求和内容缺失的问题。

2.3 加强水土保持宣传教育，提高对承包商的制约力

建设单位是水土保持工程的投资者，施工承包商是工程直接建设者，建设者水土保持意识的强弱直接关系着工程建设质量和水土保持防治效果，因此水土保持监理人员应加强对建设单位、施工单位的宣传，提高参建各方的水土保持意识，争取获得建设单位对水土保持监理工作的支持，使水土保持监理对施工承包商有足够的管理权限，提高对施工承包商的约束力。笔者在锦屏二级水电站水土保持监理实践中，在监理工作初期，即联合建设单位向有关单位分发了《四川省雅砻江锦屏二级水电站工程水土保持工作手册》，从水土保持法律法规、水土保持方案报告书及其批复、工作制度、考核与奖惩等方面提出了详细要求，使各参建人员对水土保持工作的认识得到提高，尤其是施工承包商认识的提高和建设单位对水土保持监理工作的大力支持，为监理工作的顺利开展奠定了坚实的基础。

2.4 切实落实水土保持“三同时”制度

水土保持法第二十七条规定：“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。”因此，必须切实落实水土保持“三同时”制度，防止水土保持工程的实施滞后于主体工程的现象，有效落实各项水土保持措施[3]。

2.5 建立健全水土保持工程质量管理体系，加强现场质量管控

将水土保持工程纳入各级政府质量监督管理体系，强化质量监督责任制落实；进一步健全和完善水土保持工程相关规程规范，优化生产建设项目的水土保持工程质量评定规程；强化监理职责及权限，严把质量关，细化每个分部分项工程、每个部位、每个节点的质量控制指标，完善施工质量保证体系，检查施工质量责任制落实情况[4]；加强水土保持监理工作与主体工程土建工程监理工作的协调。

2.6 建立健全水土保持工程安全管理体系，加强现场安全管控

健全水土保持工程安全生产管理体系，完善“四个责任体系”的建设，真正做好“一岗双责”。严格审查施工单位报送的安全措施方案，未通过审批不得开工。施工过程中加强现场安全检查，对包含在主体工程中的水土保持工程，由主体工程监理牵头每月开展安全专项检查；对方案新增的水土保持措施，则由水土保持监理单独开展安全专项检查，做到查思想、查制度、查措施、查隐患，实行安全生产一票否决制，从而强化现场安全管控。

2.7 加强水土保持监理队伍建设，全面推进水土保持监理业务

强化水土保持监理人员专业技能学习与培训，使之成为常态，鼓励水土保持监理职业化，从而进一步提高水土保持监理人员的专业技术水平与业务能力。在开展工作过程中，严格执行监理规范，建设一支责任心强、专业技能水平高、业务能力出色、涵盖多专业的高素质水土保持监理队伍，进一步推进水土保持监理工作。

3 结 语

水土保持监理工作作为水电建设项目水土保持措施有效落实的保障措施，近些年已逐步得到各级水行政主管部门和建设单位的重视与支持。通过近10余年的发展，水电建设项目的水土保持监理工作取得了长足进步，但现阶段水土保持监理工作仍然存在技术与管理上的问题，需要水土保持管理人员在实践过程中与各级水行政主管部门、建设单位、工程监理单位和施工单位等项目参建方人员共同研究解决。

[1] 潘小飞.开发建设项目水土保持专项监理中存在的问题及对策[J].中国水土保持，2009(6):24-25.

[2] 陈康，刘波.生产建设项目水土保持监理存在问题及建议[J].中国水土保持，2013(8):15-16．

[3] SL523—2011，水土保持工程施工监理规范[S].

[4] 余铭铨，唐从武，李精华，等．开发建设项目水土保持监理模式[J].水土保持应用技术，2010(6):29-31.

(责任编辑 孙占锋)

S157.2

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1000-0941(2015)06-0068-03

余铭铨(1983—)，男，浙江兰溪市人，工程师，水土保持监理副总工程师，学士，主要从事建设项目水土保持监理、监测、水土保持设施验收和技术评估等工作。

2015-01-20