对深化北京涉农水务改革的认识与思考

杨进怀

（北京市水务局，100038，北京）

长期以来，北京市委、市政府高度重视涉农水务工作，加大资金投入力度，加快建设，强化管理，各项工作走在全国前列，保障了农村地区经济社会各项事业的健康发展。但涉农水务工作面大、量广，情况复杂，存在重建设轻管理、有人用无人管、维护更新缺机制等问题。在城乡一体化发展过程中，如何通过深化改革，进一步推进涉农水务工作标准化、规范化、现代化进程，是当前值得深入思考的问题。

一、如何看待当前北京涉农水务形势

1.优化国土空间布局后的新要求

优化国土空间应该从京津冀协调发展和北京市自身发展两方面看，而且这两方面是相互关联的。关于京津冀协调发展，北京要突出政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，天津要突出先进制造业研发基地、国际航运核心区、全国金融创新示范区、改革开放先行区，河北要突出产业转型升级、科技成果转化、商贸物流、生态涵养。专家研究认为三地应该形成一核双城三轴四区多节点的空间布局。从京津冀总体布局分析，传统农业应该是北京疏解的对象。正如习近平总书记所指出的：北京发展农业要考虑节水问题，北京本身缺水，种粮又耗水，大水漫灌，成本很高。北京种粮食效益较低，如果用南水北调工程调来的水种玉米、小麦，那就不划算了。关于北京市自身发展，北京要调结构、转方式、围绕两田一园发展高效节水农业，围绕供排水要推进公共服务均等化的城乡一体化进程，围绕水源地保护加大水源涵养、水生态修复力度。综合分析，优化空间布局要求北京涉农水务发展走符合功能定位的节水、集约、涵养发展之路。

2.转变行政管理方式后的新挑战

中央提出要简政放权，放管结合。到2015年年底，除保留的行政许可外，取消所有非行政许可审批。这种行政管理方式的转变对从事涉农水务工作者而言是一个巨大挑战。习惯了编报告、审方案、批项目的工作方式，面对管理方式的转变，可能会感到很茫然，找不到工作切入点，不知道如何下手。特别是对过程监管、成果评估、诚信监管等新的管理方式不熟悉、不习惯，有的甚至还会有抵触情绪。

3.疏解城市功能过程中的新任务

一是农业用新水从2013年的7.3亿m3下降到2020年的5亿m3左右。二是地下水严重超采区特别是密怀顺水源地、马池口水源地、平谷水源地等地区要严格控制地下水开采量，有条件的地区要加大地下水的回补。三是加强生态清洁小流域建设，保护涵养水源，推进水生态修复。四是加大中小河道治理力度，确保防洪安全，改善生态环境；五是改善农村供排水服务，提升保障能力。

二、如何深化当前北京涉农水务改革

1.让农民发挥主体性作用

一是要把农民组织起来，培育农民的市场主体能力。要大力培育农民专业合作社、用水协会或用水合作社，培育农民的专业技能和组织管理能力，把农民合作组织培育成为在农村推进各项建设、实施各项发展战略的主体，让农村的各项发展建立在土地产权、专业事项目标、受益主体对象统筹集约的基础上，让末端一公里更统筹、更集约、更科学、更体现民意。二是让农民组织发挥四权一责的作用，即对农村水务设施建设管理的知情权、决策权、参与权、监督权和运营维护责任，在农民自己承包地上建设的水务设施，在目标明确、政策明确、质量监督明确的前提下，应该交由农民自己建设；联户的应该由各类合作社来建设；全村公共的应该由村委会组织建设或由村委会决策实行代建制。三是让农民成为确保农村水务等基础设施运行的行家里手。加强对农民的专业培训，让农民成为本村基础设施运行的主角，通过实践不断提升农民的专业化技能，推进农村的可持续发展。

2.让市场发挥决定性作用

当前涉农水务工程项目由于面大分散、实施战线长、项目工程随着土地利用变化经常调整、项目管理程序复杂、农民主体地位发挥不充分等原因，实施进度慢，过程矛盾多。像农业节水、水土保持等项目，非工程类投入占工程总投资20%左右，环节多、程序复杂、落地慢、中介服务质量一般、老百姓找不到感觉，直接影响项目的实施效果。解决这些问题关键在改革，发挥市场的决定性作用。一是重大工程探索PPP等模式，比如农业节水在区县划定两田一园后，变过去分段一年一批项目为一个区县批一个总项目，明确总规模、总投资、市级投资政策，由区县实行PPP方式运作，选择专业化公司与农民合作实施，市级相关部门年底进行验收，符合条件的兑现投资政策。水土保持生态清洁小流域也可比照推进。这样可以发挥市场的决定性作用，也可更好地发挥区县政府的作用以及调动农民的积极性。二是分散工程可由农户或农民合作组织申报，区县确保技术服务和工程质量，市级给予政策支持，比如农村雨洪利用工程、农户承包地种植果树的坡地水土保持措施等。三是对水库移民的扶持以精准扶持为主，分类型制定扶持政策，建立有效监管方式，增强扶持效果。

3.让水资源发挥约束性作用

一是宏观层面必须明确农村每个乡镇的水权，作为天花板进行考核管理。二是中观层面按照“以水定产、以水定城、以水定人、以水定地”明确每个涉农用水的公共或企业单位的用水计划，实行总量控制、超计划加价的管理措施。三是微观层面要建立农户阶梯水价、计量收费的制度，发挥价格在节水中的作用。

三、如何提升行业管理服务水平适应改革要求

1.减少审批，优化程序

一是积极适应国家行政改革的新要求，该放的尽快放，同时以认真负责的态度放，要明确哪些直接放入市场，哪些放到基层，对进入市场的要顺接，由政府调节尽快转变为市场调节；对放入基层的要对接，让基层尽快转变角色担当起来。二是进一步研究合并审批，目前推行的水影响评价主要涉及防洪影响评价、水资源论证、水土保持方案，在基层实践中，还可探索进一步整合相关措施的可行性，以便进一步为社会提供便捷、高效的服务。三是要因地制宜优化程序，对不同类项目应该有针对性的程序，特别是报告的内容不能千篇一律，而应该抓住不同类项目的关键环节，突出重点，发挥水资源的约束作用以及解决问题的效果。

2.制定政策和标准

由源头审批管理转向过程监管，政府部门不仅要转变观念，更重要的是转变资源配置方式，要由主导型转变为引导型，要由全面参与微观领域转变为突出环境资源的刚性约束性参与，要由带领干转变为指导干，核心是正确处理政府与市场的关系。新时期、新常态要更好地发挥政府的作用，必须突出政策制定，让市场明白政府的追求方向，引导市场沿着正确的方向发挥决定性作用，推动大众创业万众创新。同时，要制定标准，以便更好地监管市场，保障公平，预防市场的外在性。涉农水务项目当前急需完善和修订标准，并做好宣贯工作。

3.完善监督与服务

一是要确定监管的关键节点，特别是对已经交由市场调节的部分，要处理好过程监管的节奏和力度，把握好监管到位与防止干预微观市场主体生产过程的关系。二是要明确监管目录、监管时机、监管标准、市区县责任分工，防止监管中的重复、盲区、避重就轻等问题。三是要强化服务，在目前发展阶段，水务系统的职工承担着行业监管与服务“三农”发展的双重责任，因此，要强化对基层、末端一公里的技术、能力建设等方面的综合服务，只有这样，才能不断提升基层的能力和水平。