“七权”同确 还权于民

陈晖

核心提示

农村产权制度改革是破解“三农问题”的关键，而确权颁证是整个改革的基础。广元市利州区、泸州市泸县以还权赋能为核心的现代农村产权制度改革，奠定了农村资源资本化、城乡生产要素自由流动的基础。

11月5日上午，广元市利州区赤化镇司马村二组58岁的张国祥在家门前晾晒稻谷，“今年水稻丰收了，再有两天谷子就打完了。”提起确权，他转身回屋拿出已经颁发的五个权证，向前来调研的广元市委农工办调研科副科长米春城询问这些本子到底有什么用。“实行确权颁证，相当于给土地上了‘户口。以后你的土地、山坪塘等都可以流转，可以大幅度增加你的收入。”米春城耐心地解释。

截至8月底，广元市确权登记工作提前半年在全省率先基本完成，其做法和经验在全省会议交流。不仅如此，广元率先实行的“七权”（农村土地承包经营权、集体土地所有权、建设用地使用权、房屋所有权、林权、小型农田水利工程产权和集体财产权）同确，实现了农村财产权利的“应确尽确”。

问题倒逼催生“七权”同确

发轫于利州区的“七权”同确，按照利州区农委副主任宫清锡的说法是源于节约改革成本。“因为要用1：1000航拍地形实测土地面积，我们就想与其以后要完成小农水、林权确权再花钱航拍，还不如一次性拍彻底，所以这次用一次航拍的钱完成了全部实测，相应地开展了‘七权同确。可以说，这是一次边走边完成的探索。”

有别于实战层面，在广元市委农工办副主任李智看来，在制度设计层面，更深层次的原因在于思想解放。

一方面，广元要在全省次级突破中追赶跨越，农业和农村仍然是最明显的“短板”。另一方面，在实行家庭联产承包经营30多年后，第一轮农村改革的红利几乎释放殆尽：小块分散的土地经营发展到今天，农民经营性收入增长的空间十分有限;市场经济和对外开放发展到今天，高成本、低品质的传统农业无力应对市场竞争。“问题倒逼改革，进一步调整农村生产关系、深化农村改革，箭在弦上、势在必行。”李智说。

从土地制度改革破题，广元找到了突破口——以农村产权制度改革（以下简称产改）为纽带，统筹推进其他产权制度改革，从而带动整个农村改革全面深化。2007年7月5日，广元成为全省3个省级统筹城乡改革试点市之一，利州区成为全省38个试点县（区）之一。2012年3月，广元市把利州区确定为全市深化农村改革试点县（区），2013年3月又把利州区赤化镇确定为“全市农村改革综合试验区”，综合集成农村改革各项试点工作。赤化镇因此被称之为“试点中的试点”。

全域推进“七权”同确

把一个乡镇作为试验区来试点，在全省市州产改中也是一个创新。之所以设定试验区，李智坦言“是对产改的认识不一致”。“当时还是有点顾虑，不敢下手。开辟试验区，可以封闭运行，风险可控。再者改革是要投钱的，试验区可以节省必要的改革成本。因此在试验区允许试错，改革成熟后再在全市推广。”经初步测算，“七权”同确仅航拍费用一项就降低了30%。全市股权量化财政支农资金达1.3亿元。

赤化镇开展的农村土地承包经营权等“七权”改革，在全省范围内属于首创。先行先试之后，2012年7月，“七权”同确在广元全市推开，今年底基本完成，预计2015年全面完成。

“七权”中最受关注的是小型农田水利工程产权，确“水权”这在全省还是头一回。

张国祥与几户共有“罗兴太家堰塘”，在张国祥的产权证上，实测面积为0.7亩的堰塘所有权人为司马村二组集体，使用权人是张国祥，年均蓄（引、提）水量为3000立方米，灌溉面积3300立方米，解决饮用水人数为130人。权证标明了堰塘的位置、边界，配有坐标和示意图，以及其邻居和四至。“这是明确农村财产关系的重要步骤，以便做到堰塘或地块、证书、台账一致，形成一个可追溯的产权系统。”宫清锡说，“由于赤化镇是第一个确权的试验区，确‘水权没有现成的经验可以学习，这个权证都是区上参照土地证仿制的，所以你看的示意图都相当简单，在全区乃至全市推广中还要进一步完善。”

虽然权证本本简单了些，但制度设计却是相对充分和详尽的。按照规定，张国祥一家五口人的批准住宅面积是150平方米，但住宅实际占地362.72平方米，超出的建设用地212.72平方米，在产权证的记事栏专门留有备注，“待以后分户建房和现有房拆迁、改建、翻建，政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照处理意见重新进行变更登记。”

土地变资本  农民变股民

确权登记颁证，不仅是一个简单的过程，而且是对农村重大经济关系的重新梳理和调整。农民手里的权证也蕴含着巨大能量，可将土地资源变成资金、资本，就像拿到了致富的“金钥匙”。“这不仅保障和维护了农村集体、农民个人和涉农企业的权益，还盘活了农村资产，可以吸引更多的业主到农村租赁土地，发展特色产业。”赤化镇副镇长雷均忠说。

2013年3月，在李家乡新建村三组，回乡大学生村官向茂华出资30万元，28户农民入股成立了股份制合作“桃园农场”。农场总投资167万元，入股耕地201亩、林地139亩。28户农民以土地使用权为股份加入农场，成为农场的股民;农场主按每年每亩200元的标准给入股农户保底，并承担每亩1400元的种子、肥料、农膜等生产资料，并免费做好产前、产中、产后的相关技术和信息服务。在不扣除成本的条件下，土地经营收入由农场主与入股农户再按照四六分成。“这样，既解决了土地分散经营、效益低下、风险高的矛盾，又切实提高了农民生产的积极性和经济效益，推动了农业适度规模经营。”李智说。

按照“林下养鸡—鸡粪种菜—脚菜喂鸡”的立体循环农业模式，农场形成了“蔬菜基地、养殖场配套农家乐，农家乐支持蔬菜基地、养殖场”的三位一体发展格局。2013年农场实现总收入192万元，农场主纯收入27万元，入股农户单股分红4000余元，较入股前增加15%左右。2014年，农场入股农户增加到36户，入股耕地增加到273亩。“虽然受今年蔬菜市场价格波动的影响，但农场经济效益依然略好于去年，可实现农户持续增收。”向茂华信心满满。

目前，利州区累计流转农村承包耕地3.6万亩，培育省级龙头企业3家，发展专业合作社197个、家庭农场43家。2013年，全区农民人均纯收入7519元，其中财产性收入增长160%。今年底，预计全区农民人均纯收入可望达到8400元以上，其中龙潭乡农民纯收入将近1万元，成为全面小康先行示范乡。