新形势下淮安市主城区防汛排涝工作的思考

潘光杰，钟长春，严 平，陆 旭

（江苏省淮安市水利局，223005，淮安）

江苏省淮安市是典型的河网城市，五大淡水湖之一的洪泽湖位于城区西南部，6条流域性河道苏北灌溉总渠、淮河入海水道、大运河、里运河、古黄河、二河或绕城或穿城。2003年淮河入海水道一期工程完成后，城区防洪标准达到100年一遇，外洪因素显著降低，但主城区防洪排涝河道大部分不足20年一遇，内涝压力较大。近年，立足防大汛、抗大灾、抢大险，淮安市认真准备，科学调度，全力应对，基本做到了“两个力争、四个确保”，即力争居民家庭 “零进水”，道路积水3小时内排除，确保无人员伤亡,确保国家财产不受重大损失,确保城区无大面积积水,确保城市生产生活秩序正常。但随着城市“东扩南连”不断发展，新城区防汛排涝设施建设和工程管理相对滞后，部分老城区也存在着排涝标准低和管网老化等问题，这些都给主城区内涝防御和处置等工作带来了新挑战。

淮安主城区防汛排涝调度涉及清河、清浦、经济技术开发区，境内共有排涝河道41条 （含流域性河道4条），总长326km，排涝泵站26座，总装机117台套，总排涝流量193.8 m3/s，主城区地下管网排水能力基本满足一般程度降雨下泄要求，但仍存在严重不足。

一、淮安市主城区防汛排涝工作已取得的成效

1.夯实了工程建设基础

一是明确目标任务。围绕淮安市政府各年度下达的城市水利重点项目，将水利建设进一步细化为河道整治、泵站改造、防汛配套等工程，组织实施了清安河、小盐河、关城大沟等排涝河道拓浚整治，文渠河、运河大沟、石化大沟、泵站引河等河道清淤，保证整个城市排涝 “主动脉”畅通，“毛细血管”功能发挥正常；改、扩建主城区26座排涝泵站排涝流量由原来的57m3/s扩大到193.8m3/s。二是推进开展活动。开展全市水利重点工程建设集中开工暨“百日竞赛”活动，加快工程建设步伐。三是加强“三重”督察。完善重大事项、重点工程、重要岗位“三重”督察机制，采取定期检查、集中巡查、专项抽查3种督察方式开展纪检监察、质量监督、工程监理“三监”联动，保证工程建设有序推进。

2.强化了责任制度落实

一是搭建防汛责任体系。汛前组织各区、有关单位对主城区范围内的各类水利排涝工程进行“拉网式”排查，召开全市年度城区防汛工作推进会，进一步明确各区、各成员单位、各相关单位的防汛责任人，并将责任人细化落实到城区每个河段、路段、泵站、易积易涝点和下沉式通道。二是明确内部管理制度。按照“气象一报，防办报到；雨声一响，站到现场；涝水不退，不离岗位”的要求严格执行汛期24小时值班制度，编制《淮安市主城区遭遇突发强降雨“3×4”工作法方案》，建立排涝河道预降水位、排涝泵站提前开机、预警预告等制度，有效提高内涝的防范与处置能力；通过细化防办指挥调度人员的职责分工，对防汛指挥调度、信息收集报送、积涝巡查上报和后勤服务保障等各方面进行明确规定。三是加强各级人员培训。每年汛前组织基层泵站及各区管理人员参加水闸运行、泵站运行、泵站机电设备管理等课程的学习，开展防汛指挥系统调度操作培训。

3.完善了遥测监控系统，提高了效率

为进一步提高防汛指挥调度科技化管理水平，淮安市2004年开发了水雨情遥测系统，先后在主城区各泵站安装降雨量及水位采集设备，2010年开始建设防汛远程视频监控系统。随着淮安市主城区“东扩南连”建设步伐的加快，防汛监控范围逐年扩大，视频监控点逐年增加（由2010年41个点增加到2014年86个点），2015年又新增工业园区、生态新城等12个视频监控点，目前监控点总数达86个。同时，为进一步提高防汛指挥调度水平，2014年又新增3个数字化系统：一是“智慧水利”系统，防汛工作人员通过手持终端可随时随地查看防汛视频监控画面和水情雨情信息，提高了科学决策水平；二是卫星云图系统，通过专线与市防办共享实时的红外线云图信息，提高了暴雨预测和降雨走势分析水平；三是防汛短信平台系统，通过平台，雨前向防汛工作人员快速发布防汛准备信息，降雨过程中，及时向有关领导和成员单位负责人发布雨情涝情快报，实现信息及时上传下达。

二、当前面临的主要问题

近年，淮安市主城区防汛排涝在工程措施、统筹调度、数字化管理等方面投入了大量人力、财力、物力。但随着城市规模的不断扩大，防汛排涝工程、非工程的建设仍显滞后，主城区在遇旱涝急转、暴雨内涝等极端恶劣天气的应对处理能力仍需加强，影响日常调度管理的不利因素依然存在。

1.工程建设不完善

一是外排能力不足。根据《淮安市城市防洪除涝规划》，在主城区20年一遇排涝标准情况下，设计排涝流量为398 m3/s。虽经过多年建设，但排涝标准仅基本达到10年一遇～20年一遇，排涝流量为193.8 m3/s，仍有缺口204.2 m3/s。二是部分易积易涝点根除力度不强。因市政管网欠账原因，局部汇水收集渠道不畅。三是建设资金筹措难。城市防汛排涝工程建设资金主要由地方财政负担，淮安属于苏北欠发达地区，财政不富裕，加之目前政府融资难度越来越大，城市防汛排涝工程建设资金筹集非常困难。

2.运行管护不足

一是河道、泵站管护缺少资金。城市河道清淤疏浚工作主要依据每年市政府中心城市建设投资计划来实施，受到全市投资规模总量控制和资产公司融资能力影响，具有较大的不确定性。每年有限的运行管理补助经费无法保证城区26座泵站全面养护，部分水泵汛期运行易出现故障，给城市防汛带来较大安全隐患。二是区级河道执法管理刚性不足。行政干预在区级河道执法管理过程中较为普遍，柔性管理直接导致建设主体随意侵占城市河道，缩减过水断面，生活、建筑垃圾填埋河道等行为发生，局部河段被垃圾填埋成了断头河，造成水面率下降，调蓄能力不足，排涝功能日渐萎缩。三是区划调整存在管理缺位。城区防汛按照属地管理原则主要由各区负责，市城防指统筹调度，但淮阴区、淮安区及新建城区未纳入统一调度体系，且建城区的属地管理无水利专管机构和专业管理人员，区与区之间水系屡遭破坏，跨区河道上下游、左右岸之间缺少统筹管理，直接影响指挥调度和决策。

3.防汛数字化建管存在不足

目前已建成的视频监控系统，通过视频监控、远程遥测等功能，为城区防汛指挥人员实时了解汛情，及时下达指令，迅速排除积水创造了条件。但相应线路租金逐年增加，且电子设备经长时间运行和受雷雨天气影响，容易出现损坏和运行不畅等问题，每年拨付的防汛工作经费不能满足系统的日常维护保养和监控范围扩大的要求。为提高城区暴雨洪水的模拟和预报水平，科学界定突发性暴雨导致的城市内涝淹没范围、淹没过程等信息，淮安市与河海大学合作，以“两运”之间的城区范围为先行试点，开发“城市突发性暴雨洪水模拟系统”，系统建成后将首先利用现有降雨积涝数据对模型参数进行修正，后期计划将系统范围逐步扩展到整个主城区。但以上非工程设施建管的整体和可持续性受资金渠道、资金量投入等因素影响较大。

4.排涝和水质冲突突出

目前主城区雨水基本是通过下水管网流入河道，或先流入泵站前池后经抽排至河道。大运河、里运河承接了主城区很大一部分涝水外排任务，但这两条河是南水北调的重要输水线路，里运河又是主城区景观河道，对水质都有硬性要求。当发生水体污染事件，会直接造成主城区局部区域的内涝无法正常外排。一是由于部分老城区管网未得到改造，雨污水未经过分离，直接排入大运河或里运河；二是由于城市汇水支流沿线厂矿企业集中，某些公司为了降低治污成本，向河道内非法排污行为时有发生。

三、今后工作设想

随着淮安“东扩南连”城市发展战略的推进，城市框架不断拉大，淮安区与主城区之间的过渡带已建成生态新城区，开发区也正加速向东向南扩张，城市化进程的背后，应该要看到城区防汛工情的变化，并充分做好相应准备。

1.警钟长鸣，充分做好准备

主城区防汛排涝工作事关人民群众生命财产安全，责任重于泰山，已成为政府工作的重点、群众关注的焦点、媒体关心的热点，如果城市受淹，整个市区的经济社会生活秩序就会打乱，甚至影响全市的经济社会发展和大局的稳定。可以说，城市淹不得，也淹不起。为此，首先政府和各相关部门要牢牢绷紧防汛这根弦，始终保持防洪排涝减灾“警钟长鸣”，坚决避免麻痹大意，保证和加大防汛排涝资金投入力度，切实保证有关经费落实。其次，构建“横向到边，纵向到底”的责任体系。在工作层面上，将责任落实到防汛方案、应急预案、物资器材准备上；在组织领导层面上将责任落实到领导、部门单位、技术人员、抢险队伍。最后，严格防汛工作纪律，细致做好主城区汛前、汛后隐患排查，加大主城区易积易涝点的根除力度，严格实行24小时值班和领导带班制度，确保信息和政令畅通。

2.夯实基础，加强工程建设

一是加强整体规划。根据城市总体规划，水利、住建部门牵头编制符合淮安市实际情况的主城区防洪排涝规划，包括城市河道疏浚、水利基础设施建管、老城区排水管网升级改造、新城区排水管网建设标准等内容。规划编制完成后，报请市政府审批，分发相关地方、部门及单位执行，水利、住建部门联合加强规划实施的监督检查和管理，充分发挥规划的规范指导作用。各区、各部门及相关单位实施的涉水项目，均要服从规划。二是加强城区外排能力建设。继续实施城区泵站新建改造、新城区河网水系建设和下水管网建设维护工作，同时根据主城区发展趋势和淮安城区水系特点，做好防洪排涝整体规划，树立总体长远目标，抓住重点难点，科学逐步实施，在建设资金投入有限的情况下，最大程度提高城区防汛保安效果。三是拓展防汛监控系统建设。有重点地加大核心城区的监控点密度，有计划地开展新建城区的监控点建设，力争监控范围紧跟城市建设步伐，保证监控数据准确、及时、稳定，同时积极探讨水利与公安和城管部门共享道路和城市监控图像资源，提升城市防汛指挥调度能力，节省城市管理的综合投资成本。四是完善防汛相关工程建设。做好城市下水管网雨污分流工程建设和维护，加快涝水外排速度，同时避免防汛应急排涝和环境水质要求发生冲突；在城市规划建设过程中，结合淮安水生态文明城市建设，积极实施草皮树木绿化和池塘湖泊建设工作，提升城区环境景观的同时，增加城区透水面积，提高城区涝水调蓄能力。

3.创新举措，强化运行管护

一是制定出台城市河道蓝线管理办法。明确市直及各区、有关部门的河道岸线管理范围，严禁未经水行政主管部门批复的占用、封（覆）盖河道或对河道进行改道等行为，保障河道正常过水断面，为河道下一步拓宽建设预留空间。二是建立城市内河轮浚机制。建议以3年为周期，对城市内河进行疏浚整治，保证市政管网和排涝泵站之间的通畅衔接。对于厂区内的河道淤积情况，实行“谁使用，谁受益，谁疏浚”的管理模式，减少疏浚成本的投入。三是完善排涝机电设施维修机制。根据汛前汛后检查情况，及时进行泵站维修养护和防汛监控系统损坏部件更换，按照轻重缓急的原则，分步实施老旧泵站改造工作，同时加强基层设备管理人员培训，提升操作和管护水平，积极探索利用社会化力量参与工程管理的模式，如将泵站维修、监控系统维护等工作外包给专业公司承担，解决管理人员不足的问题。

4.理顺机制，注重部门联动

首先，统一指挥，各司其职，合力联动。在淮安市人民政府的领导和市防指的指导下，主城区防汛排涝工作由淮安市城市防汛分指挥部负责。城市防汛分指挥部需超前准备，全力应对，科学做好防汛排涝的调度协调工作；水利部门要加强河湖管理，合理控制水位，严格落实汛期泵站前池水位控制制度，保证预降水位与日常景观水位的衔接；住建部门要加强主要道路、易积水区域的巡查，保证地下管网畅通；气象、水文部门要加强预测预报，准确及时发布气象水文信息；环保部门加强汛期排涝河道沿线企业和居民排污监控，避免防汛排涝影响河道水质；供电部门要确保泵站排涝用电；财政部门要保障防汛经费及时到位；其他各有关部门也要积极履行职责，共同完成城区防汛工作任务。其次，增强区域调度管理，推进水务一体化改革。根据城区实际，逐步将淮阴区和淮安区部分区域纳入主城区防汛统一调度，同时尽快落实生态新城、工业园区等新建城区内水利工程管理单位和人员，强化属地管理，实行行政一把手负责，将管理效果作为行政履职尽职的重要依据来考量。针对城区目前管排水的不管治污、管治污的不管回用，水污染防治存在多部门职能交叉管理的现状，积极探索推进水务一体化改革。

5.提升效率，加强科技支撑

积极联合相关科研院校、专业公司和有关部门，加强城市降雨规律、排水影响评价、暴雨内涝风险等方面的研究，应用地理信息、全球定位、遥感监测等先进技术，采取先行试点、逐步扩大的原则，加快建立具有灾害监测、预报预警、风险评估等功能的综合信息管理平台，强化数字信息技术对主城区防汛排涝工作的支撑。同时，在城市规划建设中，推广实施下凹式绿地、水景观池塘、透水路面等新型防汛建设措施，提高城区调蓄暴雨水平，减缓降雨汇水径流，提升主城区城市防汛排涝能力。