农村私人打井现象泛滥的原因、危害及对策分析

郭 亮

（华中科技大学法学院，430074，武汉）

2011年中央1号文件决定加快水利改革和发展，并设立农业水利专项资金以改善农村的水利条件。文件颁发至今已经3年，我们在湖北、河南等地的调研中发现，当前农业生产的公共水利条件仍然没有得到根本性改观。在不少地区农民基本依靠私人打井来解决灌溉问题，导致一些村庄的小型水利设施以及国家投巨资兴建的大中型水利设施被闲置。相比于公共水利，私人打井不仅增加了农民生产负担，还恶化了自然生态。我们认为，只有改变当前以私人打井为主要特征的个体式灌溉方式，农田公共水利设施和水利条件的改善才能够得到持续保障。本文分析私人打井现象的危害和原因，并由此对农田水利状况的改善提出建议。

一、私人打井过度泛滥的后果

从空间上看，私人打井现象主要发生在具有一定地下水资源的平原地带，尤其是江汉平原。从时间上看，私人打井现象主要是在农村税费改革之后频频出现，最近几年由于旱灾频发，私人打井现象更是愈演愈烈。与税费改革前农民以村组为单位向大中型水库买水的集体灌溉方式不同，私人打井具有一系列不良后果。

1.导致农民的生产成本加大

打井需要购买相应设备，并要请专门的打井队施工，农民为此花费不菲。地处江汉平原的湖北沙洋县沈村现有农地 3 000亩（15亩=1hm2,下同），在集体水利解体后的2006—2009年，村民共打井200余口，以打一口50 m深的井约花费5 000元计算，打井费用在100万元左右。在原来集体灌溉方式下，全村农户买水费用每年在6万元左右，前者的开支足够让农户集体抽水至少15年。

2.导致自然生态的恶化

由于农业用水巨大，在灌溉时节，地下水因常常枯竭而无法满足农户需要。为了保证水源供应的稳定性，一些地方的水井越打越深，从刚开始时的20 m、50 m，直到现在的上百米。在不少平原地区，对地下水的过度抽取不仅导致农民正常生活用水出现短缺，而且在不同程度上产生地面沉降、湖泊干涸、水质下降等各种问题，极大地恶化了自然生态。

3.破坏了水利系统的运转基础

大中型水库泵站的水资源来自大江大河，水源相对稳定，这是农业发展得以相对摆脱自然灾害影响的重要保障。但是，大中型水利的维系不仅需要国家投资，更要通过与用水者的市场交易来维持自身运作。在私人打井泛滥的情况下，在地下水资源充足时，农民完全可以通过打井完成灌溉。由于村民不愿意向水库买水，大中型水库无法维持运转。在调研中，我们发现很多地方的水利泵站设备年久失修，一些小型水利如沟渠、堰塘也逐渐淤塞、干涸。一旦遇到严重旱灾，当地下水资源无法满足灌溉需要时，大中型水利设施又因基础设施问题无法运转，农业遭受损失几乎是必然的。

二、私人打井现象泛滥的根源

对于农民而言，集体抽水远优于私人打井。但是，因大中型水利无法与一家一户的农民对接，要实现集体抽水，农民必须以集体的形式向水库买水，这就需要他们之间的有效组织与合作。基于广泛的社会调查，我们认为私人打井现象盛行的主要原因就在于农民组织机制和整合机制的缺乏。

1.农民普遍缺乏合作能力

由于农民“善分不善合”的传统，当下农民纯粹依靠自身力量难以达成合作。一旦集体抽水，就要每家平摊水费。但在水费收取中，总有少数农户秉持各种理由不愿意交钱，企图利用自己的上游位置搭集体抽水的“便车”。少数农民的不合作影响到其他村民的公平感，进而导致合作解体的现象在当前农村大量存在。

在市场经济影响下，因职业和利益的分化，农民实现相互合作的难度进一步加大。首先，村庄中产生了大量不在村的农民，他们对水利的需求与在村农民并不一致。比如，为了承接外部来水，村庄往往需要对具有储水和调水功能的小型水利如堰塘、泵站进行维修，为此需要大家出钱、出工。但不在村的农民往往以不耕种土地为由而不愿意对水利等基础设施进行投资。

其次，由于存在“机会成本”，很多留守在家的农民尤其是青壮年劳动力不愿意为公益出工。在中部农村，很多农民在农业经营之外大都在本地建筑市场或者小型加工厂 “做小工”，每人每天能赚取100～300元不等。然而，农民却不能在村庄公益事业中赚取现金，这导致在水利设施维修和水渠疏通等公共事务的出工中经常有人缺席。在河南信阳的一个村民小组，每户只需出工两到三天就可以疏通淤积的沟渠，但每次都不能召集足够人数。久而久之，大家最终放弃集体出工的打算。由于对达成合作并不看好，越来越多的人宁愿选择私人打井以避免“麻烦”，最终导致集体的非理性后果。

2.土地的细碎化导致集体抽水易滋生矛盾

农民无法达成合作，除了主观能力原因外，还具有客观因素。在分田单干时，为了公平，村社集体往往在对土地好坏搭配的基础上进行分配。之后，由于村庄人口变动，很多农村地区还不断进行土地的调整，这使得土地的细碎化问题严重。尤其是在丘陵和山区地带，一家的农田分布几处甚至上十处，农田在不同村民之间犬牙交错。这样一种土地分配格局不利于耕种，更不利于水利灌溉。在这种土地条件下，外部引来的水常常绕来绕去，根本无法到达一些较偏远的地块，水资源分配不均大大影响了偏远地区农民参加集体抽水的积极性。

更严重的是，土地细碎化导致农民水利合作中的潜在矛盾增多。由于水在路途中经常出现渗透、流入其他农田的现象，极易引发农民的扯皮现象。为了防止水在中途渗漏甚至被偷，很多村民在灌溉时期“全家总动员”，日夜在水路上“巡逻”。在每年农业用水时节，农民之间、村民小组之间、村庄之间都会发生矛盾。从统计上看，每年农田灌溉时期都是农村社会矛盾大幅度增长的时期。

正是为了避免与他人扯皮，农户都尽可能形成独立的、完备的私人灌溉体系。他们不仅要打井，还要准备从几百米到几千米长不等的水管和超大马力的水泵机器将井水直接抽送到自己田中。湖北沙洋县农民将打井称为“怄气井”，就是指通过打井能够减少“扯皮”，避免“怄气”。在私人灌溉的完整体系形成后，水渠、泵站等公共水利设施更加无人使用，私人打井进一步实现对公共水利的替代。

3.基层组织水利服务体系和能力弱化

在农民无法依靠自身合作的社会条件下，现有基层组织也无法起到组织农民的作用，加剧了私人打井现象的蔓延。在乡镇层面，原来负责水利管理的部门是水利站 （水管站）。农村税费改革之后，为了进一步减轻农民的负担，许多省份都进行了乡镇综合配套改革，对其进行裁减。在湖北省高阳镇，水利站工作人员由原来的9人减为2人，名字被改为水利服务中心，水利站的性质也发生了变化，即从原有的事业单位变为依靠市场生存的 “类企业组织”。由于收入降低和职业稳定性不足，水利工作人员“当一天和尚撞一天钟”的情绪蔓延。

在村庄层面，在农村税费改革前，农民水费是和“三提五统”一并缴纳，在收取相应税费后，村组干部负责组织农民集体抽水。但在税费取消后，单独收取水费的困难加大，加之村组干部大幅度减少，甚至许多省份取消了村民组长的设置，村庄的水利合作缺少了领头人和组织者。一方面是农民囿于主客观原因无法合作起来，另一方面基层组织又不能实现有效发挥组织农民的作用，这种状况倒逼农民选择打井。

三、对策与建议

在对农村水利的调研中，我们痛感私人打井所造成的资金和资源的双重浪费。当前农田水利状况的改善不仅在于国家水利建设资金的投入，以及水利工程技术标准的升级，更在于如何在高度细碎的土地耕种模式上将农民有效组织起来。对于这一问题的解决，当前有加强基层组织建设和发展新型农民用水者协会两种思路。在农民缺少合作能力的社会条件下，发展农民的内生组织固然重要，但却并不能解决当前水利之急。面对农村社会利益格局日益复杂的趋势，发挥现有基层组织在农田水利组织中的积极性和主动性方是解决问题的正途。在此基础上，结合当前国家农业领域的整体改革背景，本报告提出以下建议以供决策参考。

1.水利专项资金使用中要赋予村、组等集体组织一定的统筹使用权

2011年中央1号文件规定将大幅度增加中央和地方财政专项水利资金，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，不仅如此，相关省市县都设有专门的水利建设资金。一直以来，资金投向主要由水利部门决定。为了改善农业水利的条件，建议该项资金要直接补贴给村、组等基层组织，并由其统筹使用。由于掌握具体信息，村组集体一方面可以将资金投向村庄内亟需的小型公共水利设施，尽量减少通过农民合作的方式来解决基础设施问题；另一方面可以对加入集体抽水的农户进行专门补贴，鼓励更多农户加入集体灌溉行列。当然，与此同时，对村组集体组织的监督必须加大力度，防止其滥用资金。对于乡镇水利部门要停止过度市场化的改革，增加资金投入，调动其工作积极性。

2.以土地确权为契机依靠村组集体组织实现土地的适当调整

2011年5月，国土资源部、财政部和农业部下发了《关于加快农村集体土地确权登记发证工作的通知》，全国不同地区正在进行新一轮的土地确权登记工作。这次确权是对农村土地所有权和承包经营权的物权登记和法律确认。在土地确权中，村组集体总体上要维持村组内部原有承包关系不变，防止由于土地大面积重新调整导致社会矛盾加剧。但对于长期生产不便、水利无法有效灌溉的地块，可以允许通过流转、互换、调整等方式实现土地承包经营权的变更，以有利于实现土地的适度连片经营。

3.水利的投资方向要与不同地区农业发展的定位相衔接

当前我国农村出现了各种新型的农业经营主体，其中包括农业龙头企业、家庭农场、种粮大户、农业合作社等，由于规模较大，这些经营主体不仅能够自身解决水利问题，而且能够实现与大水利的对接。对于这类农业经营主体较多地区，国家的水利资金主要投放到大型水利基础设施的建设上，激励农业企业和家庭农场自身开展中小水利建设。与之相比，仍然不适宜发展规模土地经营的地区，国家要加大资金投入力度，将资金瞄准与农民生产直接相关的小水利建设上，解决大水利到农田的“最后一公里”问题。

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