江西大型灌区农业水价分担模式探讨——以锦北灌区为例

卢竹生，刘品章，梁金文

（江西省宜春市锦北灌区工程管理局，330800，宜春）

江西省水量多，但年内分布不均；水质好，但因受污染水资源保护甚忧；水资源好利用，但控制设施缺乏。农业灌溉用水占江西总用水量的80%以上，水是制约农业和社会经济发展的重要因素。水在农业生产中发挥着至关重要的作用，农业水价改革关系农民减负增收和水管单位的生存与发展，也直接影响国家粮食安全和水安全。水利工程是国家基础设施，是不可忽视农业灌溉供水的公益性因素。因此，农业水价政策制定势必要考虑国家粮食安全、水安全、农民对水费的承受能力等综合因素，传统的水价政策简单地把水作为“商品”来交易，难以适应当今社会发展需要。因此，必须建立科学合理的农业水价政策，通过水价政策促进粮食安全、用水安全和社会稳定。

一、灌区概况及水价现状

1.灌区基本情况

锦北灌区是江西省第二大灌区。工程始建于1956年，1957年建成并投入运行。灌区地处赣江流域锦河支流南北两岸，灌溉范围涉及江西高安、上高、宜丰、奉新4县市的21个乡（镇、街办、场）。设计灌溉面积54.4万亩（15亩=1hm2，下同），有效灌溉面积49.2万亩，其中拦河引水灌溉面积22万亩。

锦北灌区具有灌溉、防洪排涝、生态保护等功能。灌区工程是由1座拦河坝、1 座大（2）型水库、3 座中型水库、103座小型水库、338座山塘坝、5座引水陂闸（进水闸）等组成的多库多坝蓄引水大型灌区。主要渠系有13条干渠（总长 371 km），218条支渠（总长 611 km），372 条斗、农渠（总长1 234 km），渠系建筑物1 869座等。

锦北灌区内的土地资源较为丰富，土地总面积1 624 km2，其中可耕地面积86.64万亩（水田面积65.61万亩，旱地面积21.03万亩），农村人均占有耕地面积1.69亩。灌区内土地资源开发潜力较大，土壤肥沃，水质较好。但由于地处丘陵地区，地形较为复杂，受自然条件影响，经常发生旱涝等灾害，对农业生产危害极大，加上现有的水利设施不足，导致农作物单产不高，总产不稳，农业经济收益不大。

灌区区域属亚热带湿润气候，四季分明，气候温和，雨量充沛，光照充足，无霜期长。多年平均气温17.7°C，多年平均年降水量1 672 mm。区域内雨量较为充沛，但降水年内分配不均，年雨量主要集中在4—6月份，占全年的45.9%；7—9月份受副热带高压控制，除有地方性雷阵雨外，雨量稀少，夏涝秋旱已成自然规律。灌区灌溉期为每年4—10月份，作物复种指数为2.24%，灌溉保证率为80%，综合灌溉定额为765m3/亩，渠系水利用系数为0.62，灌溉水利用系数为0.41。灌区内现有总人口64.75万人，其中农业人口51.3万人，农业劳力21.5万人。

2.水价历史沿革

锦北灌区水价执行政府定价。每次水价调整，均由灌区管理部门提出请示，经水行政主管部门和物价部门审核，报省政府有关会议审批。水价调整文件出台后，由灌区按照规定的计量、计收方式和核算标准执行。锦北灌区水价改革主要经历了6个阶段：

第一阶段（1957—1964年），根据第一届灌区管理委员会第一次会议通过的《江西省锦北灌区管理养护章程》规定：用水农户每年必须按时交纳灌溉水费，水费计收按作物种类、流灌、提灌分别计费，收费标准分4类12项，流灌每亩收费0.2～0.6元，提灌每亩收费0.1～0.2元，凡二级以上提灌者免收水费，但应承担工程维修义务。

第二阶段（1964—1965年），根据原宜春地区水利工作会议精神，水费计收方式改为2/3折钱，1/3收粮，收费标准为流灌每亩收稻谷6 kg，提灌每亩收稻谷3 kg。粮食价格按国家征购价每50 kg不低于8元。

第三阶段（1965—1984年），考虑管理部门储存粮食有一定困难，又改为收钱不收粮，收费标准为流灌每亩1元，提灌每亩0.50元。

第四阶段（1984—1989年），根据国家政策“水是商品”的精神，将水费计收方式改为流灌每亩收费2.50元，提灌每亩收费1.25元；鱼塘每亩收费5元，工业及生活用水收费0.03元/m3。

第四阶段（1989—1999年），由于物价上涨，又改为按实物计收。收费标准流灌每亩收稻谷7.5kg，提灌每亩收稻谷3.75kg。1991年根据江西省省长5号令规定，流灌改为每亩收稻谷12kg，提灌每亩收稻谷6kg，其中乡镇提留3%，粮食部门提取2%，乡镇水管站为21.5%，奖励2%，灌区管理部门实收71.5%。实物价格按当年粮食统购价折款计算。

第五阶段（1999—2005 年），根据宜春市政府有关文件规定，灌区以粮计征每亩收稻谷由12kg改为13kg。其粮食价格按1.22元/kg计算，即流灌每亩收费15.86元，提灌每亩收费7.93元。

第六阶段（2005年以来），经宜春市政府批准，锦北灌区农业水价执行宜春市物价部门核定的标准，即流灌每亩22.87元，提灌每亩11.43元。

3.现行水价状况

锦北灌区现行水价收费标准仍按2005年宜春市物价局 （宜市价费〔2005〕11号）核定的按成本水价38.11元/亩的60%计费，即终端水价流灌22.87元/亩，提灌 11.43元/亩，其中管理单位为82%，各乡镇为18%（主要用于田间工程维修及乡镇水管人员工资等），实际水费收取率为85%。

收缴方式由各受益乡镇代收代缴，各乡镇向用水农户或村委会计收水费。收费面积按2004年核定的农业灌溉面积一直未变，因此农业水费基本每年固定不变。收缴时间原则上每年9月底前缴纳全年水费总额的60%，剩余的40%在当年12月底前结清，但实际收缴情况并不乐观。

影响农业水费收取的主要因素：一是水费收缴只有减不能增。收取方式理论上实行按亩收费，实际上是象征性收费。水价不能反映供求关系的需要，更不能自主随供求关系的变化而调整，管理单位不可能通过市场获得经济利益。二是水费计收难度大。2006年，国家免征农业税，农业、林业、农机等部门均逐步取消了涉农收费项目，还发放了粮补资金、退耕还林资金、购买大型农机具补助资金，由此诱发农民上交水费的意识逐渐淡漠，水费收缴难度随之增大，水费收取率逐年下降。

4.灌区农业生产状况

随着经济社会发展，农民的观念和农业生产方式有了很大变化。当今，农村大部分农民已经不再靠种粮食为生，大部分中青年农民外出务工或就近打工，有的自办企业或到城镇经商，成为新型的农民工。留守在家务农的只有少数中老年人，他们本身就是弱势群体，需要政府扶助。

农村土地辽阔，但随着社会发展和新农村建设需要，一些农民从老村迁移到田园建起了新房，占用了一部分土地；国家基础设施建设，如铁路、公路、园林绿化等建设也占用了一部分土地。因此灌区有效灌溉面积有所萎缩。

目前农民种粮的积极性不是很高，主要原因是成本大，收益小。据调查：平均每亩水稻田种子成本早稻75元，晚稻58元；化肥成本早稻105元，晚稻125元；农药成本早稻55元，晚稻135元；耕地成本早稻80元，晚稻80元；插秧成本早稻110元，晚稻110元；收割成本早稻70元，晚稻70元；其他农具80元；日常耕作、放水、管理等约12个工日，计1 200元；卖粮运输费60元，每亩合计直接成本2 413元。每亩产量1 031 kg（早稻亩产449 kg，晚稻亩产 582 kg），现行粮食市场价早稻 2.40元/kg，晚稻 2.80元/kg，则每亩总收益2 707.20元。收益与成本基本持平，如果把水费和其他间接费摊入成本中，收益无几。

5.灌区管理单位状况

锦北灌区工程管理局为灌区专管机构，隶属宜春市水利局，为副县级准公益性事业单位。主要职责：负责灌区规划与组织实施；水利工程防洪、排涝、抗旱及水土保持工作；供水管理、合理分配与水量调度；水利工程运行、管理和维护；国有资产管理和保护；依法计收水费；受水行政部门委托，查处涉及本灌区水事违法案件等。

2005年5月，按照国务院转发的《水利工程管理体制改革实施意见》(国办发〔2002〕45 号)，对灌区定编定岗和工程维修养护经费进行了测算，测算灌区总人数105人。2006年12月，根据宜春市事业单位改革人员精简20%的要求及灌区工程特点和管理需要，宜春市人民政府印发了锦北灌区工程管理体制改革实施方案的通知，核定本灌区公益性事业编制人员70人，其中市财政全额拨款人员25人，其他自收自支人员靠计收水费运转，现有实际人数65人。市财政将全额拨款人员经费及此后新增的公益性部分人员经费和维修养护经费列入市级年度财政预算。

由于水价严重偏离成本，水费收取率低，灌区逐年亏损，为了维持生计，不得不靠举债度日。职工正常调资、职务职称晋升工资不能及时全额兑现，绩效工资只兑现规定标准的60%，国家规定的事业单位改革性补贴仍未全部执行。职工在灌区内下乡、省内外出差、职工夜班津贴、节假日加班值班补助等都未能执行。若考虑这些潜亏因素，灌区亏损数额更大。

长期以来，基层水管单位职工在收入无保障的情况下，为了保证工程安全，保障农业灌溉用水，默默无闻地坚守在灌溉用水第一线，始终奉行着“献身、负责、求实”的水利行业精神，几乎把全部精力用在计收水费工作上。由于水管单位资金不足，管理单位不能正常运转，无法引进优秀人才，甚至导致现有职工离职现象。

二、改革农业水价分担模式

1.农业水价改革的重要性

国内外学者在研究水价政策时都表明，水价应在兼顾用水公平、成本回收、水资源优化配置和可持续利用的原则下，根据国家经济发展水平、水资源配置情况和社会发展阶段来确定具体适合的模式。

目前我国农业水价正面临着供水方的良性运行与农民增收减负相矛盾的难题，水价的高低直接关系农民与水管单位的切身利益。一方面农业灌溉用水占水资源利用的80%，且利用率不高，造成水资源浪费，而收取的水费又低于供水成本。主要原因是农民收入较低，城乡居民收入差距较大，农业经济发展长期滞后，“三农”问题始终是影响国民经济发展的障碍。另一方面水资源优化配置不合理，灌区管理部门资金短缺，人才流失，工程安全无保证，水资源难以高效可持续利用。

随着我国农民种植粮食的积极性下降，节水自觉性缺乏以及农业水价改革困境等问题的日益突出，建立农业水价分担机制势在必行。在农业生产高投入低产出、农民对现行水价承受能力较弱的现实情况下，制定政府与农民共同负担水费的模式，建立适合我国南方农业灌溉运行机制，对促进节约用水、降低农民水费支出、确保灌区工程良性运行、保障国家粮食安全具有重要作用。

2.农业水价改革的原则

对于水价改革，必须着眼于制度创新，建立一种适应于市场经济发展需要的水价机制，以供水成本为基础，为水利工程良性运行创造必要条件，促进水资源高效可持续利用。一要坚持用水公平原则。建立有利于节约用水和产业结构调整的级别水价机制，促进节约用水、科学用水和高效利用。二要坚持统筹兼顾原则。实施基础设施改造、末级渠系管理、农业水价调整“三位一体”的综合改革。三要坚持因地制宜原则。根据各地水资源条件与工程状况及经济发展水平，制定符合当地实际需要的水价政策。四要坚持积极稳妥原则。处理好改革、发展与稳定关系，把握好水价调整的节奏和力度，在保持稳定的前提下，进一步完善水价制度，促进水价改革。五要坚持节约用水，降低农民水费支出，保障灌排工程良性运行。

3.农业水价分担模式

水利工程是公益性基础设施，灌区水利工程良性运行关系国家粮食安全、水安全、防洪安全、生态保护等多方面的社会效益，投资的主体应当是政府，政府应当承担水价的绝大部分；农民用水灌溉，是直接受益者，也应承担水价的一部分。因此农业水价应由政府和用水农户共同承担。

政府承担骨干工程改造、维修养护、运行管理等费用，即灌区管理单位的“两费”应由政府直接补贴到灌区管理单位；用水农户承担末级渠系管理费用，用于支付末级渠系放水员工资和末级渠道维修费用。末级渠系放水员由农民自己选举产生，接受农民直接监督。这样不仅解决了农业供水环节中随意加价和搭车收费的不良行为，降低了农民用水成本，还提高了农民种粮的积极性和农民节约用水、维护水利工程设施的自觉性。

政府直补部分水费由水行政主管部门和同级物价部门按照市场运作规律测算骨干工程运行管理成本，由财政部门按成本全额补贴到灌区管理单位，财政部门根据上年度考核结果分季度进行拨付。

灌区管理单位应建立一定的约束机制，对灌区管理单位制定工程运行管理目标考核办法，由上级水行政主管部门、同级财政部门和灌区用水户代表，每年冬季对灌区管理单位进行一次定期考核，考核实行百分制，考核结果与下年度水费政府补贴直接挂钩。得分大于等于90分，全额拨付水费成本；得分大于等于80分小于90分，按成本水费的90%拨付；得分大于等于70分小于80分，按成本水费的80%拨付，依此类推。

三、结 语

现有的水价承担模式已不能满足农业可持续发展的需要，改革水价分担模式是当前必须解决的问题，政府与农民共同承担水费是公平、科学、有效的承担模式。政府通过对灌区运行管理的业绩考核，按贡献大小由政府直接补贴经费，保证水安全和水资源可持续利用；农民只承担末级渠系管理和维修费用，减轻了农民用水成本，促进了农民节约用水，提高农民种粮积极性。农民不用向上级交纳水费，管理部门不用向农民计收水费，避免了中间环节随意加价和搭车收费的不良行为。