浙江省水功能区、水环境功能区划调整主要问题及建议

何晓珉

(浙江省水文局，浙江 杭州 310009)

1 问题的提出

水功能区、水环境功能区划是水资源保护的一项重要依据。目前浙江省实施的《浙江省水功能区、水环境功能区划分方案》［1］(以下简称《方案》)是2005年12月由浙江省人民政府批复，并于2006年4月起在全省实施。随着社会经济的持续发展，《方案》在实施多年后，在某些局部地区已不能完全符合当地实情和社会经济发展的需求，一些地区提出了重新调整水功能区、水环境功能区的要求。根据 《水污染防治法》［2］、 《水污染防治法实施细则》［3］、《环境影响评价法》［4］等法规和浙江省政府〔2008〕667号文件［5］精神，浙江省环保厅、浙江省水利厅于2008年启动了水功能区、水环境功能区调整工作。

水功能区、水环境功能区调整工作开展至今已有5a，根据5a来的实践，对《方案》调整工作进行总结，吸取经验、分析问题，对今后的区划调整及修编工作的开展具有积极意义。

2 水功能区、水环境功能区调整工作概述

2.1 功能区调整原则

2.1.1 “三结合”原则

社会效益、经济效益、环境效益三结合，是水功能区、水环境功能区调整工作的一大原则。

《方案》颁布以后，对浙江省水资源的合理开发利用和保护，起到了很好的指导作用，但随着社会经济的发展，在个别地区区划与经济发展要求产生了矛盾，已不能完全符合当地实情和社会经济发展的需求。追求社会、经济、环境效益三赢，是区划制定的初衷和原则，因此，解决矛盾，使区划更趋向于合理、完善，“三结合”原则正是开展功能区调整工作的主要原因。

2.1.2 符合文件规定原则

当功能区设置与社会效益、经济效益发生冲突，难以兼顾时，适当调整功能区，使关系民生问题的重要工程得以顺利实施，是功能区调整工作的指导思想之一。在新颁布的《浙江省饮用水水源保护条例》［6］施行以前，浙环发〔2008〕44号文(《关于加强浙江省水功能区、水环境功能区和近岸海域环境功能区调整管理工作的通知》)一直是功能区调整工作的关键性依据，因此，近年来省政府已经批准调整的功能区全部符合这一原则，都与省级以上重点工程建设有关。

2.1.3 最小调整原则

即使因社会经济发展所需，并与省级以上重点工程建设相关，而调整的功能区，在制定的调整方案上，仍应遵循最小调整原则，即:在为重大民生项目让出一条通道的情况下，功能区的调整应尽量小，以利于对水资源的保护。

2.1.4 不降低水质目标原则

功能区的调整应尽量不影响对水资源的保护，因此，即使不得已对原有功能区作出调整，调整后对水资源的保护不但不能放松，还应更加严格。具体的抓手就是水质目标管理制，以保证当地政府部门完善、落实保护措施，确保功能区水质达到目标要求。

2.2 已调整的水功能区、水环境功能区

据统计，迄至目前，浙江省已完成调整的水功能区、水环境功能区共计15个。其中，涉及交通工程的13个，涉及电力工程的2个;涉及饮用水源区12个，保留区3个(见表1)。

3 水功能区、水环境功能区调整工作主要问题分析

3.1 部分已调整的功能区存在安全隐患

现已调整的水功能区中，绝大部分是因省级以上重点工程而调整的功能区，而其中86.7%是铁路、公路等交通运输工程。交通工程是关系到国计民生的重要基础设施，能带来巨大的社会效益和经济效益，但饮用水源地周边有公路、铁路，在客观上埋下了隐患和风险。事实上，近年来因交通事故影响供水的事件已有发生。例如:2011年06月04日，杭新景高速公路建德境内发生交通事故，导致部分泄漏苯酚流入新安江。由于事发地新安江为杭州市重要饮用水源地上游，事故对下游居民正常生产、生活用水造成重大影响。事故发生后，下游桐庐境内沿线桐庐自来水厂、桐庐七里陇水厂，富阳境内沿线江北水厂、江南水厂、东梓自来水厂先后停止取水达24h以上，影响到50多万居民的生活供水。

在环境规划、区划与社会经济发展产生矛盾的时候，根据“三结合”原则，水功能区划为特别重要的社会公益性项目建设作出适当的调整，是可以理解的，但随之产生的负面因素如何加以防范和规避，却是一个必须认真考虑的问题。

3.2 部分亟需的调整尚无法实施

随着各地的社会经济发展和集中式供水工程的建设，不少原有的饮用水源地现在已取消了供水功能，一些原来的水源地甚至水质已长期不符合水质标准，已不再具备成为饮用水源地的能力。一些地方政府部门也已陆续提出调整请求，但由于政策和认识等原因的限制，目前还都没有得到论证和批准。

随着2012年新颁布的《浙江省饮用水水源保护条例》的施行，对这一部分饮用水源区的调整已成为可能，但这些较为普遍的调整，是否仍作为单个的课题放到功能区调整项目中论证，是有待商榷的。

4 对水功能区、水环境功能区调整工作的建议

4.1 针对部分调整中存在安全隐患的建议

(1)规范、落实事故防范、应急措施。按《环境影响评价技术导则》规定，建设项目在做可行性研究报告时须进行环境影响评估，其中包含风险防范应急措施及预案。迄今为止，凡涉及工程建设而调整的水功能区，均制定了较为规范的风险防范应急预案。但事故风险防范是一项需要长期坚持、时刻不能松懈的任务，工程竣工后，日常运营过程中，在各项防范措施的严格落实和执行方面最容易产生疏忽，因此，就风险事故防范和应急而言，严格落实、规范管理是最为重要的。

(2)加强备用水源地建设。目前省内水源地建设和保护所依据的法律、法规中，对备用水源地建设的规定有所滞后，尚未形成明确的制度，在一些市、县，备用水源地建设已经走在了制度之前，发挥了很好的作用，但对大多数市、县而言，备用水源地建设制度有待建立。

(3)提高供水安全保证率。充分利用大型集中式供水工程，进一步集约化城镇用水的供应，提高供水安全保证率。集中式供水目前已成为浙江省城乡生活用水供应的一个普遍趋势，因为集中建设和管理的便利，供水安全有了更大的保证，供水质量有了大幅提高，因此，进一步加快城乡集中式供水建设，是从根本上解决这一矛盾的重要措施。

(4)积极寻找、营建安全系数更高的饮用水源地。在规划、建设中，通过新建、扩建水库和水库并网联供等措施，积极寻找比现有饮用水源地安全系数更高的水源地。如:湖州新建的市级饮用水源地老虎潭水库、温州扩建的市级饮用水源地珊溪水库等，都已正常运行数年，并且取得了良好的社会效益。

4.2 针对已取消的原饮用水源地的建议

鉴于浙江省水利、环保2部门目前已经启动了水功能区、水环境功能区修编工作，并计划将在2014年底前形成初步成果，建议各地应引起足够重视，及时对水功能区、水环境功能区划进行全面梳理，提出更为合理的功能区优化、设置方案。希望各地市借此东风，配合省政府做好水功能区、水环境功能区划的调整、完善工作，营造社会效益、经济效益和环境效益三赢的局面。

5 结语

水功能区、水环境功能区划是水资源保护的一项重要依据，自2005年实施以来，取得了良好的社会效益。因社会经济发展的需要，水功能区、水环境功能区划调整工作从2008年开始进行，至今5a来已对15个功能区进行了调整。总结5a的工作，存在的主要问题有:①因交通运输等工程项目建设而调整的功能区存在安全隐患;②因饮用水源地迁移、废止，原饮用水源地不符合实情，当地要求调整的现在还都未作调整。针对以上2个问题，建议在规范、落实事故防范、应急措施;加强备用水源地建设;加快建设大型集中式供水工程;积极寻找、营建安全系数更高的饮用水源地等4方面加以提高。鉴于目前水功能区、水环境功能区修编工作已经启动，建议各地应引起足够重视，及时对水功能区、水环境功能区划进行全面梳理，提出更为合理的功能区优化、设置方案，使水功能区、水环境功能区划更好地为水资源保护工作服务。

［1］浙江省水利厅，浙江省环境保护局.浙江省水功能区水环境功能区划分方案［R］.杭州:浙江省水利厅，浙江省环境保护局，2006.

［2］中华人民共和国第十届全国人民代表大会.中华人民共和国水污染防治法 (修订) ［R］.北京:中华人民共和国第十届全国人民代表大会，2008.

［3］中华人民共和国国务院.中华人民共和国水污染防治法实施细则［R］.北京:中华人民共和国国务院，2000.

［4］中华人民共和国第九届全国人民代表大会.中华人民共和国环境影响评价法［R］.北京:中华人民共和国第九届全国人民代表大会，2002.

［5］中华人民共和国环境保护部.环办函〔2008〕667号文 ［R］.北京:中华人民共和国环境保护部，2008.

［6］浙江省第十一届人民代表大会.浙江省饮用水水源保护条例［R］.杭州:浙江省第十一届人民代表大会，2011.