关于有效改进动物及动物产品兽药残留监控计划的几点建议

邢嘉琪（中国兽医药品监察所，北京海淀100081）

关于有效改进动物及动物产品兽药残留监控计划的几点建议

邢嘉琪
（中国兽医药品监察所，北京海淀100081）

1999年农业部和国家质检总局联合发布了《中国动物及动物源食品中残留物质监控计划》，并于当年启动实施了国家年度动物及动物源食品中残留物质监控计划。这一计划由两大部分组成，一部分是由农业部主导的面向国内市场的动物及动物性产品兽药残留监控计划（以下简称监控计划），另一部分是由国家质检总局主导的针对出口产品的监控计划。16年来，经过各方努力，监控计划逐步得到改进。通过这一计划，农业系统无论在监控体系建设、人员素质培养、设施设备配备、还是在检测方法标准制修订、实验室管理等方面都取得了明显成效，监控计划的实施对我国动物源性食品安全现状的改善起到了积极作用。

但在多年的计划实施过程中，在计划设计制订、抽样、检测和后续的阳性样品追踪、处理等各个环节都相继暴露出了这样或那样的问题，突出表现在如下几个方面：（1）现行的法律法规不具体，可操作性差，与其他相关法规间的系统性与协调性不强，有时甚至相互冲突。虽然被称为历史上最严的新食品安全法即将开始正式实施，但是关于动物及动物源食品中残留物质监督抽检和风险监测等的相关管理办法和实施细则尚未出台；（2）检测数量少，覆盖率低，按照国际惯例和年屠宰量测算，目前的检测数量与残留监控目标相比相差甚远；（3）抽样人员变动大，有些缺乏系统培训，所抽样品代表性不强，不能反映动物产品兽药残留的实际状况；（4）受检测方法等原因制约，监测的兽药品种的确定不是建立在风险评估的基础之上，不是总能跟进社会关注热点，及时对新出现的违禁或非法添加物进行监测；（5）包括禁用物质、兽药MRL等在内的动物源食品安全标准修订不及时。检测方法标准体系混乱，一些方法可操作性差，缺乏多残留检测方法，缺乏新发布方法标准培训；（6）现行的阳性样品追溯制度可操作性不强，监督执法力量不足，对违法行为的处罚打击力度不够。针对这些问题，考虑监控计划相关各方的意见建议，国外发达国家或地区的经验，以及本人对计划的认识和从事这方面工作的体会，现就如何改进、完善这一计划提出如下意见建议。

1　建立健全相关法律法规

目前与残留监控计划直接相关的法律法规主要包括1999年发布的《中国动物及动物源食品中残留物质监控计划》、2004年发布的《兽药管理条例》和2006年11月1日开始实施的《中华人民共和国农产品质量安全法》等。这些法规发布时间较早，由于历史的原因，不可能完全涵盖今天残留监管中遇到的所有问题。另外，由于上述法规条文过于笼统，内容不够翔实，基本是一些概要性规定，致使其在实践中难以操作。可以发现，许多监控计划具体实施过程中，特别是抽样环节和后续阳性样品追溯、处罚环节出现的问题，往往在法规中找不到如何解决这些问题的法律依据。可以说，计划实施过程中出现的多数问题都可以追溯到法律法规不健全这一根本原因。业内人士普遍认为，现行法规已不能适应当前我国动物产品质量安全监管的需要，非常有必要对其进行适时的完善、补充和修改，以达到实施国家残留监控计划的目的。

2015年4月24日，十二届全国人大常委会第十四次会议表决通过了新修订的食品安全法，实行5年的食品安全法完成了首次修订并将于10 月1日开始正式实施。相对于老法，新法弥补了原食品安全链条断裂式管理的缺憾，增加了食品生产环节的内容，实现了从农田到餐桌全链条覆盖，从法规层面为食品安全链条全程追溯创造了良好条件。按照新食品安全法，国家食品药品监管总局6月8日发布了《食品药品监管总局关于做好食品安全抽检及信息发布工作的意见》[食药监食监三（2015）64号]，根据这一意见，食药监部门将采取交叉抽样、异地抽样或专项抽样的方式开展畜禽及水产品中兽药残留、非法添加和污染物等安全性指标的抽检，并于每月10日前由食药监总局向社会公布上月抽检结果分析情况。面对新形势，农业系统执行了16年的监控计划必须做出实质性改进调整，而建立健全相关法规是改进调整的第一步。

建议相应法规修改应体现以下几方面的内容：（1）理清残留监控的目的，强调对国内的动物及动物源食品中残留物质的监控与对出口动物及其产品的残留监控同等重要；（2）建立风险分析机制，以风险评估数据为基础确定监测药物品种，强调对常用药监控的重要性；（3）增加相应条款以从政府财政上保障最少抽样量与国际接轨；（4）加强国家兽药残留基准实验室管理，补充完善其职能，强调其在动物性食品兽药残留基础理论研究、残留检测方法建立等方面的首要作用，明确参检的省级兽药检测机构的职责及其保障措施；（5）制定详细的动物源食品检查法规，特别细化抽样、后续监管（包括阳性样品追溯）及处罚环节的相应条款，使其具可操作性。可借鉴美国的《联邦肉类检查法》、《禽类产品检查法》和《蛋产品检查法》以及加拿大的《鱼类检查法》等；（6）参考新食品安全法，加重残留违法犯罪行为的刑事、行政、民事法律责任，增设监管部门问责制度，规范各级监管部门的监督检查行为，明确各种未严格履行职责，甚至不作为的行为应承担的法律责任。

2　打破现行的“当地采样，当地检测”的计划实施模式，提高监控效率和监测水平

多年来，年度监控计划一直沿用“当地采样，当地检测”的模式进行，这种将各地计划机械拼凑形成的国家计划虽然一定程度上可以节约监测成本，但所产生的负面结果也是不言而喻的。

有文献显示，农业系统近年来畜禽产品残留超标率一直维持在较低水平，这反应出我们多年的工作努力见到了成效。但是有时过低的超标率不免会使人们对其真实性、代表性产生质疑。固然，造成超标率偏低的原因是多方面的，监控范围覆盖不广，抽检数量偏少，频率偏低等都是可能的因素，但普遍认为，“当地采样，当地检测”的这种设计模式本身由于所滋生的地方保护主义，某种程度上也造成了超标率偏低。建议除在法规层面规范抽样行为，明确抽样人所承担的法律责任外，监控计划宜采用省际间交叉抽样，或结合检测，按药物类别组织专项人员抽样的方式完成送检样品的抽取以提高所抽样品的代表性，达到实施监控计划的目的。

在检测环节，目前畜禽产品监控计划参检单位34个，其中1个国家级兽药残留基准实验室，2个部级检测机构，31个包括兵团在内的省级兽药残留检测机构，也就是说省级兽药残留检测机构除西藏外全部承担了监控计划的检测任务。应该说，不同的省级检测机构的检测能力和水平是不同的，有些是不能代表国家级水平的。建议将能够代表国家级水平的省级残留检测机构纳入监控计划，再参考欧盟的做法，按检测的药物品种将省级机构实验室进行分工，使某一实验室的检测项目相对固定。这样的相对固定不仅有利于固定药物品种的研究、开发、残留检测方法的建立等，而且可以使实验室更具责任意识，标准品的供应管理更加科学有效，同时可以一定程度上化解“当地采样，当地检测”所带来的弊病。

建议省级机构实验室分工与4个国家基准实验室分工（参见农业部公告第1624号）挂钩，形成以国家基准实验室为领队的队伍，开展一定范围内的药物研发和检测工作。国家基准实验室在技术上对省级实验室进行指导、培训，并以随机复核检测结果的方式参与监控计划的检测。

3　建立各监管机构间分工明确、协调一致的食品安全管理体制，整合现有资源，充实完善监控计划

普遍认为，年度监控计划目前维持的每年1.2～1.3万批的监测样品数量远不能反应我国如此规模饲养动物及其上市产品的兽药残留实际状况。解决这一问题，除了在法规修订中增加相应条款以保障最少抽样量与国际接轨，以及现阶段每年争取增加国家财政支持外，有效整合现有资源，无疑是提高国家整体残留监控效率的一条更为经济、便捷、有效的途径。

据调查，农业系统畜禽产品兽药残留监测工作存在多头管理的现象。目前，除上述计划外，部畜牧管理部门主导的养殖环节违禁物质监测计划、生鲜乳质量安全监测计划，部兽医管理部门主导的屠宰环节违禁物质（主要为β-受体激动剂类）监测计划、部农产品安全监管部门主导的畜禽产品安全例行及拉网式监测以及相关的，由部畜牧管理部门主导的饲料质量安全监测，在监控对象和监测目标等方面均有重复，现有的资源未能有效整合，影响了兽药残留监测工作的整体效率，并使同时承担几个计划的省级残留检测机构承担了不必要的压力。建议农业部整合现有资源，统筹设计安排畜禽产品兽药残留监控工作，实现检测结果信息共享，提高国家的整体残留监控效率。

在整合现有资源的同时，在现有计划的基础上，建议增加“预警监测计划”。多年来，计划中监测药物品种的选择主要依据已发布的残留检测方法，也就是说，什么药物品种有方法可进行检测，就监测什么药物品种。2014年年度监控计划推荐方法覆盖药物品种113个，虽然与1999年第一个监控计划的18个相比有了很大进步，但由于监控药物的确定不是建立在风险评估的基础之上，所以近年来发现的一些已列入禁用物质目录的品种，如赛庚啶、可乐定（农业部公告第1519号）及2011年新发现的巴氯芬等使用情况严重的非法添加物未能及时列入监控计划的监控范围。通过“预警监测计划”可以加快赛庚啶等的残留检测方法的制定，然后根据预警监测结果考虑是否列入例行监测计划中。

4　加强教育与培训

应该说，政府主管部门除立法、制标、监督外，对各级监管人员、产业界、消费者和其他利益相关者进行食品安全教育与培训也是其一项重要职责。在欧盟，对各成员国政府相关机构监管人员进行培训被以法规的形式固定下来。根据Regulation（EC）No 882/2004，欧盟委员会组织的，相关培训（第三国，特别是发展中国家可以参加），主要内容包括共同体关于饲料与食品的法律法规、动物健康与动物福利的法律法规；监控方法和技术（如监控体系审计等）；进口物品监管；饲料食品生产、加工和市场经营方法和技术等。在美国，美国食品药品管理局（FDA）的一项职责是让食品生产商和消费者了解食品的安全使用方法；美国食品安全检验局（FDA）则设有专门的食品安全教育处，著名的“肉禽热线”就是其开设的；此外，美国农业部还设有州际研究、教育和拓展合作局（CSREES），负责与大学合作，制定以农民和消费者为对象的食品安全研究与教育计划。与这些发达国家或地区相比，我国的食品安全教育重视不够，甚至有些政府监管者自身也缺乏相应的培训，这可能也是造成监控计划在我国未能充分发挥它的监控作用的原因之一。

实施“从农田到餐桌”各环节有效的教育与培训，提高全体国民的意识、素质说到底是改善我国动物源食品安全状况的根本所在。建议相关部门从职能设计、体系建立、教育培训规划和方式等方面填补、改进相关工作。

参考文献：

[1]农业部，关于发布《中华人民共和国动物及动物源食品中残留物质监控计划》和《官方取样程序》的通知，农牧发[1999]8号，1999.

[2]第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订，中华人民共和国食品安全法，http://www.gov.cn，2015.

[3]国家食品药品监管总局，《食品药品监管总局关于做好食品安全抽检及信息发布工作的意见》，食药监食监三[2015]64号，2015.

[4]国家食品药品监管总局，《食品安全抽样检验管理办法》，国家食品药品监督管理总局令第11号，2014.

[5] USA，Federal Meat Inspection Act，21USC，Chapter 12，http://www.fda.gov/opacom/laws/meat.htm.

[6] USA，Poultry Products Inspection Act，21USC，Chapter 10，http://www.fda.gov/opacom/laws/pltryact.htm.

[7] USA，Egg Products Inspection Act，21USC，Chapter 15，http://www.fda.gov/opacom/laws/eggact.htm.

[8] CANADA，Fish Inspection Regulations，http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/C.R.C.-c.802/FullText.html.

[9]农业部.国家兽药残留基准实验室药物残留检测范围，农业部公告第1624号，2011.

[10]农业部.禁止在饲料和动物饮水中使用的物质，农业部公告第1519号，2010.

收稿日期：2015-09-09