畜禽屠宰监管制度实践中的问题处置

2015-01-24姜东平王永斌蒋春燕江雨来

中国动物检疫 2015年1期

邓勇，肖颖，姜东平，王永斌，陈波，蒋春燕，江雨来

（1.重庆市动物卫生监督所，重庆 401121；2.重庆市动物疫病预防控制中心，重庆 404100；3.奉节县动物卫生监督所，重庆奉节 404600；4.巫溪县畜牧兽医局，重庆巫溪 405800；5.渝北区动物卫生监督所，重庆 401120）

畜禽屠宰监管制度实践中的问题处置

邓勇1，肖颖2，姜东平3，王永斌4，陈波5，蒋春燕5，江雨来5

本文对《生猪屠宰管理条例》修订中拟应调整的重要政策发表了见解，对屠宰监管执法中的查处病死动物宰杀、注水、非法屠宰场以及对市场环节销售非定点屠宰产品、市场环节的监管主体和使用工业松香脱毛问题等进行了探讨。

屠宰；监管；制度；实践

动物屠宰环节是肉类产品产业链中的关键环节，是连接养殖和消费的重要纽带，在国计民生中占有重要地位。

1 修订《生猪屠宰管理条例》意义重大

国家实行生猪定点屠宰制度以来，生猪产品质量安全水平得到显著提升，但屠宰行业中存在一些深层次的问题和矛盾尚未得到根本性解决，一些地方生猪私屠滥宰还很严重，牛羊禽的屠宰秩序混乱，屠宰行业产能过剩、发展水平参差不齐还不同程度存在，严重制约了屠宰行业的健康发展。通过立法形式进一步规范畜禽屠宰活动，规范屠宰厂（场）准入门槛、生产控制、质量安全和监督管理意义重大。

1.1 将牛、羊、鸡等主要畜禽的屠宰全部纳入定点管理

当前，猪牛羊禽产品的产量已经占到肉类总产量的98%，其中，牛羊禽产品消费比重逐年上升，将牛羊禽纳入统一定点屠宰管理的地方畜禽产品质量安全水平也相对较高。目前国务院法制办提出对将牛羊禽的屠宰全部纳入定点管理的意见要进一步评估，我们认为，将牛、羊、鸡等主要畜禽的屠宰全部纳入定点管理应当是大势所趋。

1.2 畜禽屠宰兽医卫生检验制度需进一步完善

目前，针对这一问题主要有两种思路：一种思路是鉴于现行官方兽医实施同步检疫与企业方实施的品质检验交叉严重，实施到位难，为此拟将屠宰检疫中的同步检疫归并到品质检验中，交由企业完成，保留屠宰检疫这一行政许可行为，派驻屠场的官方兽医监督企业完成相关工作，在抽查合格的情况下出具检疫证明；另一种思路是认为企业方难以做好同步检疫的工作，应当维持现行做法。我们赞成前一种思路，但同时也认为，目前这两种思路各有利弊，应当充分考虑两方面的意见。

1.3 各方面责任

按照国务院机构改革和职能转变方案要求，应明确畜牧兽医主管部门负责畜禽屠宰的行业管理工作，授权动物卫生监督机构负责屠宰环节监督执法职能；畜禽产品后续加工、经营、流通、餐饮环节违法行为的查处主体为食品药品监督管理等部门。为强化地方政府畜禽屠宰属地管理责任，畜禽定点屠宰厂（场）应当对畜禽屠宰活动和畜禽产品质量安全负责，是畜禽产品质量安全第一责任人。

1.4 畜禽屠宰管理制度

对畜禽定点屠宰场推行分级管理，鼓励、引导、扶持畜禽定点屠宰场改善生产和技术条件，加强质量安全管理，提高畜禽产品质量安全水平；完善定点屠宰许可条件和程序，实行定点屠宰动态管理，建立定点屠宰场退出机制；要求畜禽定点屠宰场按照畜禽屠宰质量管理规范组织生产。

2.3.1 饮食安排者月子期间的饮食安排者46.5%是公婆，37.3%是父母，7.3%是丈夫，4.5%是祖母或外祖母，此外，还有少部分产妇由月嫂、保姆、月子会所营养师、自己、姐妹安排饮食，分别占2.9%、0.5%、0.4%、0.4%、0.1%。

2 屠宰监管执法中常见问题的处置

2.1 查处病死动物宰杀加工行为

无论从行政执法角度，还是从刑事司法衔接的角度，打击加工经营病害动物产品违法行为一直是一个难题。2013年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高解释》）出台后，在打击加工经营病害动物产品违法行为方面，情况发生了部分变化，但仍需要注意以下几点：

2.1.1 病死动物宰杀加工行为涉刑的问题。《两高解释》第一条规定：“ 生产、销售不符合食品安全标准的食品，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第一百四十三条规定的“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”：（二）属于病死、死因不明或者检验检疫不合格的畜、禽、兽、水产动物及其肉类、肉类制品的。” 一些地方动物卫生监督机构没有意识到《两高解释》出台后，违法人员一旦涉及生产、销售病死、检疫检验不合格动物产品等情形的均已涉刑，如果还简单地适用《动物防疫法》处以罚款，不移送公安机关追究刑事责任，造成的法律后果极为严重，对此应予高度重视。

2.1.2 技术鉴定要慎重。在涉及生产、销售病死、检疫检验不合格动物产品案件中，一些地方动物卫生监督机构执法人员在国家和地区均没有病死动物产品鉴定技术规范的情况下，往往直接通过感官检查做出判定。这一决定当事人是否被追究刑事责任的判定明确缺少法律支撑，同时会给执法人员自身带来较大的执法风险。目前，在打击加工经营病害动物产品违法行为上，最难的问题就是病害动物产品的鉴定，由于动物产品涉及动物疫病、残留等问题，涉及多部门，而国家层面没有制定《病死动物产品鉴定技术规范》，怎么鉴定、谁来鉴定都没有明确的说法。如果对动物产品不能区分“合格”和“不合格”、“病害”和“非病害”，也就无法对经营者的经营行为定性，无法对加工经营病害动物产品违法行为通过行政执法和刑事司法手段来有效加以打击。《刑法》第一百四十三条的立案追溯标准规定，“不符合卫生标准的食品”必须由省级以上卫生行政部门确定的机构进行鉴定，那么，究竟哪种情况下的病害动物产品属于“不符合卫生标准的食品”，卫生部门没有明确规定。在《两高解释》出台之后，许多地方卫生部门提出，现在只需要由兽医部门直接判定为病死或检疫检验不合格动物产品，就可以按照两高解释追究刑事责任。目前正在申报的农业行业标准《检疫不合格动物产品鉴定技术规范》，由于争议较大，一直未能予以通过。为解决分割后的动物产品鉴定问题，基层可考虑通过实验室检验+现场检查+多部门专家综合判定的方法对动物产品进行认定。《两高解释》第二十一条规定“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”“有毒、有害非食品原料”难以确定的，司法机关可以根据检验报告并结合专家意见等相关材料进行认定。实验室检验可从三个方面对疑似病害的动物产品进行鉴定：一是病原学检验，针对一、二、三类病，重点针对人兽共患传染病进行检验；二是挥发性盐基氮等理化指标的检验；三是农药、兽药、重金属残留方面的检验。

2.1.3 推行由政府牵头，多部门联合执法。打击加工经营病害动物产品违法行为是政府牵头的工作，要注意多部门联合执法，特别要充分发挥公安机关能够实施司法侦察的优势，确保利用司法的手段打击食品安全犯罪行为。《国务院食品安全委员会办公室关于开展肉及肉制品专项治理行动的通知》（食安办发电〔2013〕号）规定，严格落实肉及肉制品质量安全的政府行政领导负责制。

2013年3月，成都纪检监察局通报的十大案例就有两个案例涉及此问题，应当引为借鉴：“高新区李某等人加工销售病死猪肉案---李某等人在高新区中和街道一非法窝点屠宰病死猪，销往武候区等地。高新区中和街道和武候工商局小天竺工商所存在监管不力问题。高新区中和街道办事处副主任受到行政处分，武候工商局小天竺工商所时任副所长等2人受到行政处分”；“双流县、蒲江县刘某、韩某等人收购加工病死猪肉案---韩某等人在蒲江县寿安镇范围内低价收购病死或死因不明生猪，转手倒卖到刘某等人设在双流县金桥镇的非法屠宰窝点并销往外地。蒲江县寿安镇、双流县商务局和金桥镇存在监管不力的问题。蒲江县寿安镇副镇长等2人受到政纪处分，双流县商务局副局长、寿安镇分管负责人等4人受到党纪政纪处分。”

2.2 查处对屠宰动物的注水行为

需要注意的是：注水的屠宰动物的案件一般情况下是数量大、金额多，存在涉刑的可能性。因此，在查处此类案件时，兽医部门应第一时间与公安部门联手。在注水案例中，对销售货值金额五万元以上的，未销售货值金额达十五万元以上的，一般以《刑法》第一百四十条“生产销售伪劣产品罪”追究其刑事责任。如果违法分子注入其他有害物质，可考虑以《刑法》第一百四十四条“生产销售有毒有害食品罪”追究其刑事责任。

2.3 查处非法屠宰场

对于非定点从事动物屠宰活动的，《生猪屠宰管理条例》有明确的处罚措施。《两高解释》规定：“私设生猪屠宰厂（场），从事生猪屠宰、销售等经营活动，情节严重的，依照刑法第二百二十五条的规定以非法经营罪定罪处罚”。对非法设置的生猪屠宰场，兽医部门不能随意派出检疫人员实施检疫。福建省某县一名动物检疫员被追究刑事责任，就是因为他去给非法设置的生猪屠宰场实施检疫，而他一直认为：“有宰必检”。而殊不知“有宰必检”这一说法是有前提条件的，2013年8月，农业部办公厅对《福建省晋江市农业局关于协调解决动物检疫案件的请示》复函中解释：“一、违反国家规定，未取得《动物防疫条件合格证》私自设立生猪屠宰厂（场）进行私屠滥宰活动的，动物卫生监督机构不得派员为其检疫，不得出具检疫证明。二、按照《动物防疫法》规定，符合动物防疫条件并取得《动物防疫条件合格证》的畜禽屠宰厂（场），货主按规定申报检疫的，动物卫生监督机构应派员对动物、动物产品实施现场检疫，检疫合格的，出具检疫证明、加施检疫标志。”

在实际工作中，有大量的类似于过渡性的屠宰场，存在较多的历史遗留问题，对这类屠宰场的查处，一定要注意多方协调，充分依靠当地政府和公安部门等多部门一起共同做好处置工作。

2.4 查处非定点屠宰产品销售行为

对市场上长期销售未经定点屠宰的动物产品的处置问题，往往牵涉定点屠宰管理的历史遗留问题，对此，一些地方动物卫生监督机构简单的采取补检措施，这样就会存在“纵容私屠滥宰”之嫌，而动物卫生监督机构不去管，当地政府和其他部门也不管，任其发展，就必然会产生食品卫生安全隐患。如果出现这种情况，兽医部门要书面向当地政府和食安委汇报，陈述利弊，并要强调由食药监部门按照职能职责的要求把好市场的入场关，不能让无证无章的动物产品进入市场。

2.5 市场环节的监管问题

一直以来，在执法一线，兽医部门与工商（现食药监）部门对动物产品离开屠宰场后，在市场环节、冻库贮藏环节的监管问题上的认知存在较大分歧。从合法性的角度来看，当前形势下，对动物产品市场和冻库的监管应以食药监部门监管为主，兽医部门为辅。《中国动物检疫》2014年第10期上发表的《对兽医和食药监部门监管边界的探讨》，也是重点从合法性的角度进行论述的。但，如果从合理性的角度来看，需要阐述的是，对于如何掌握“兽医部门为辅”和介入市场环节监管的程度，每个省市不同区县的情况不一样，甚至每个县的不同乡镇、街道的情况也不一样，这主要是因为养殖量少的地方及城区地带的动监机构或派出机构一旦退出或弱化市场环节监管，其机构的作用就会大打折扣，就可能出现减编甚至取消动监机构或者合并动监机构的情况，同时由于食药监部门监管跟不上，市场持证上市情况也就可能恶化。因此，目前最好将动监部门在市场环节监管介入的程度问题交由各区县自行来考虑，由当地政府来决定部门间的职责分工和配合协调问题。在当前机构改革过程中，力争不要出现动监机构被撤销、编制被削减和监管空档等问题。

2.6 查处使用工业松香脱毛违法行为

工业松香属非食品用的化学物质，内含铅等重金属，酸值超出国家标准，工业松香脱毛会对畜禽肉制品造成污染，食用被污染的畜禽肉制品对人体健康有害。在流通环节使用工业松香加热猪头、白条禽等进行脱毛，违反了《食品安全法》第二十八条的规定，应当由食药监部门牵头进行查处。同时，根据《刑法》第一百四十四条规定，在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，构成生产、销售有毒、有害食品罪，情节一般的，处五年以下有期徒刑，并处罚金，对人体造成严重危害或有其他严重情节的，处五年以上十年以下有期徒刑。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第九条第一款中均规定禁止在食品中添加食品添加剂以外的化学物质。国内各地在查处此类案件时，多以生产、销售有害食品罪追究刑事责任。

《中国动物检疫》杂志栏目调整通报

为进一步提高办刊水平，提升刊物质量，更多地关注行业的实际需求，更好地为兽医行政、动物卫生监督、出入境检疫和技术支撑队伍服务，经征求有关方面的意见，从2015年第一期起，本刊栏目设置做如下调整：

权威论坛：解读部局法规政令，以论坛形式剖析行业热点难点；

流行病学：关注重大、外来、新发动物疫病监测预警、风险分析、应急处置、流行病学调查、区域化管理等疫病防治实践；

动物检疫：介绍国内外检疫及出入境检疫监管实践；

公共卫生：侧重动物源性致病微生物检测、细菌耐药性、有毒有害物质监测以及无害化处理等方面；

监督执法：主要刊出兽医卫生监督管理，执法实践等方面的文章；

兽医管理：研讨兽医管理体制、机构建设，官方兽医、执业兽医及相关辅助人员管理方面的理论实践；

技术支撑：围绕以上栏目，从技术上通过试验研究提供支持，主要包括兽用疫苗、诊断检测试剂、设备设施研发等方面的试验性文章；

专论综述：重点选刊国际兽医科技前沿新理念、新技术等方面的综述性文章，包括动物疫病、动物福利、信息化建设、环境卫生、气候变化与动物疫病关系，以及公共产品理念等；

百家争鸣：发表不同见解、创新性观点，引导讨论、探寻真知灼见；

培训园地：除以往的官方兽医培训、答疑解惑内容外，开设法律法规解析、以案说法等新板块；