发达国家牛结核病根除计划的法律要点分析

孙淑芳，王媛媛，刘陆世，王 岩，孙洪涛，魏 荣，黄保续

（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

发达国家牛结核病根除计划的法律要点分析

孙淑芳，王媛媛，刘陆世，王 岩，孙洪涛，魏 荣，黄保续

（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

完善有效的法规体系，是美、欧、澳根除牛结核病等动物疫病的基础保障。其要点主要包括：健全法律制度，强化财政支持，减少利益方抵触行为；规范检测方法，对屠宰牛进行全部检疫；对阳性牛实施严格追溯制度，并分类实施标识制度；建立病牛扑杀的基本标准，选择性采取扑杀措施；推行区域化管理制度，建立差异性市场准入标准；实施野生动物隔离及监测制度，防止野生动物向家养动物传播疫情；强化利益方的宣传教育，营建群防群控氛围。这些策略和措施，对我国健全结核病防治策略具有一定借鉴意义。

牛结核病；根除计划；法律法规；措施

2012年，我国发布了国家中长期动物疫病防治规划［1］，计划对16种国内动物疫病进行优先防治。其中，对奶牛结核病，计划至2020年通过实施监测、扑杀和无害化处理工作，全国7省达到维持或净化标准，其他区域达到控制标准。要实现规划目标，我国必须制定并有效实施完善的牛结核病根除计划及综合配套措施；美国、澳大利亚、欧盟等国家和地区均成功实施了牛结核病根除计划，如美国1917启动了牛结核病消灭行动，起始为自愿参与，2005年发布了强制统一的牛结核病根除方法及相关规定。至2013年底，除加州和密歇根州外，其它州均达到无疫目标［2］；澳大利亚、新西兰也成功实施了牛结核病根除计划［3］。澳大利亚1970年启动根除项目，至1997年整个国家已达到无疫状态。研究这些国家的防治策略和措施，对于我国根除该病具有良好的借鉴意义。

1　健全法律制度

完善的法律，特别是在市场准入方面的法律是杜绝患病动物及风险产品流入市场、降低疫病扩散风险的最有力手段。欧盟和美国等国家和地区均制定有完善的动物及动物产品市场准入法规。以欧盟为例，欧盟明确规定了牛科及猪在盟内贸易应关注的动物健康问题，指令64/432/EEC［4］明确规定了应关注的动物疫病种类，基于畜群卫生合格证实施动物贸易的条件，并特别规定了获得、持有、暂停和撤消以及重新获得官方无疫状态认可的程序，以及诊断方法等。指令91/68/EEC［5］规定了绵羊和山羊贸易的动物健康条件等。在动物遗传物质贸易上，指令89/556/EEC［6］规定了家养牛科动物胚胎进口动物卫生要求、指令88/407/EEC［7］规定了进口冷冻家养牛科动物精液的动物卫生要求等。指令2004/68/EC［8］规定了有蹄类活动物过境及进口的特别卫生要求。这些针对动物及遗传物质贸易的卫生要求有效杜绝了病原通过动物及动物产品贸易途径的传播，为疫病根除项目的有效实施提供了重要基础保障。

同时，针对实施根除项目，欧盟还发布了相关疫病根除的指令，保证欧盟国家步调的一致性。欧盟1977年发布理事会指令77/391/EEC［9］，确定实施布鲁氏菌病、结核病和牛白血病消灭综合社会措施。指令78/52/EEC［10］建立了加速消灭布鲁氏菌病、结核病和牛白血病国家计划的标准。指令Regulation （EC） No 882/2004［11］规定了欧盟参考实验室牛结核病的官方控制标准，以保证实验室对官方控制的确认措施符合饲料和食品法以及动物卫生和动物福利法规。2000年，欧盟议会和理事会发布关于牛科动物标识和登记的法规2000/1760/EC［12］，建立了牛科动物标识及牛肉和牛肉产品标识系统。完善的法律法规，保障了欧盟区域实施疫病根除项目的一致性和有效性。

2　强化财政支持

疫病根除计划中，监测评估、免疫补助、扑杀赔偿等经费能否及时到位直接关系到计划实施的成败。根除计划实施需要几十年时间，需要持续性财政保障，欧盟在实施牛结核病根除计划时，为保证成员国持续性投入用于疫病根除的经费，发布了年度财政资金安排指令，规定用于消灭、控制和监视牛结核病的资金由欧盟和成员国各承担50%。如2007年欧盟指令2007/782/EC［13］，确认了2008年成员国的根除计划及费用分配，规定由欧盟支付部分的最高限额，分别为爱沙尼亚2.4万欧元、西班牙610万欧元、意大利270万欧元、波兰110万欧元、葡萄牙34.7万欧元。指令2013/722/EU［14］确认了向以下成员国拨付的最高金额，西班牙1 178万欧元，克罗地亚33万欧元，意大利457万欧元，葡萄牙103.5万欧元，英国3 100 万欧元；规定资金仅用于根除结核病检测及补偿畜主因根除项目而被屠宰牛只的损失。指令还明确规定了不同结核病检测的方法，如结核菌素实验、γ干扰素实验的每头份价格，并规定屠宰补偿每头牛不超过375 欧元。以指令形式确定财政资金的投入有效保障了根除计划重点监测及扑杀的持续性开展。

3　规范检测方法

疫病诊断试剂、技术方法及检测结果质量对根除项目的有效实施至关重要。选择诊断技术方法时，通常需要在敏感性和特异性之间有所取舍，应根据疫病根除的阶段选择实验方法。欧盟在实施根除计划时，要求各国以法规明确规定诊断技术方法和试剂及实验临界值范围。为保证监测结果的准确性，欧盟强调必须有系统的实验室质量控制，并在应用世界动物卫生组织《陆生动物诊断试验和疫苗手册》提供的部分操作程序和方法的基础上，制定更为详细的检测相关标准，包括检测试剂、检测仪器、实验室试剂盒及程序等进行质量控制标准。

美国在实施牛结核病根除项目时，要求牛结核病检测必须在动植物卫生检疫署（APHIS）指定的实验室，由官方兽医或在官方兽医指导下由技术人员进行，并明确规定了根除项目可用的检测方法，指定皮试变态反应（CT）实验可用于感染畜群或暴露畜群的筛选检测，尾根皱襞试验（CFT）可作为CT的替代方法。CT检测结果仅可表述为阴性或疑似，比较皮试变态反应（CCT）用于CT检测疑似的牛或水牛病例的确诊检测；组织病理学、细菌学和PCR实验可作为补充方法，需和尸体剖检等结果结合后方可进行确诊。

4　严格追溯和分类标识制度

美国对所有经过牛结核病官方检测的牛或水牛实施官方标识，对检测阴性、疑似感染和确认阳性的牛实施分类标识，对疑似牛就地隔离等待确诊检测；对确诊阳性牛，加挂官方标识，并在15日内送往官方控制的屠宰场进行屠宰或就地销毁（深埋或焚烧）。欧盟和美国在实施牛结核病根除计划期间，均对所有屠宰的牛进行结核病检验，对屠宰中发现的阳性牛进行追溯，对其来源畜群按照感染畜群进行管理。

美国规定，所有发现牛结核病感染的畜群均应进行全面的流行病学调查，群内所有家畜及曾经与感染畜群接触暴露的家畜均需检测，接收过感染畜群输出动物的畜群内所有动物也应进行检测。对感染畜群首先推荐的措施是清群，清群困难时，再考虑对感染动物采取隔离措施。通过流行病学调查，经州或联邦卫生官员确认，对公共及动物卫生安全存在风险的疫点及相关所有场所、饲料和运输工具、水槽等设施，均应在移除感染或暴露风险动物后15日内进行清洗和消毒。欧盟以指令64/432/ EEC［4］明确了牛结核病流行病学单元的定义，规定在实施牛结核病消灭行动中，对牛结核病病原暴露风险几乎相同的放牧、圈养的所有动物可确定为一个流行病学单元，法律明确规定以流行病学单元为单位实施扑杀和补偿。补偿金额根据市场价格确定。

5　选择性扑杀措施

欧盟实施根除项目技术指南［16］明确定义了是否采取扑杀措施的基本标准，这些标准包括该地区牛结核流行率、群间流行率、野生动物感染情况、与其他牛或易感动物接触情况、环境中结核分支杆菌存在情况、重新补栏时间间隔、畜群规模、饲养场类型以及饲养方式、主要的生物安全措施、感染隔离（即篱笆）情况，以及畜主采取扑杀措施的意愿和能力等；只有在流行率很低的情况下，方可实施包括扑杀措施在内的相关措施，扑杀后进行适当地清洗和消毒。美国对发现感染的牛，由官方指定的屠宰场进行屠宰，对感染牛所在畜群全部进行检测，并在一定时间间隔后再次进行检测，仅对确认检测结果为阳性的牛进行屠宰、深埋或焚烧。

6　建立差异性市场准入标准

美国、欧盟和澳大利亚均按照疫病根除进展情况，依据监测数据，对州、地区和畜群进行分类，并定期公布变动情况。欧盟指令2003/467/EC［15］首次公布了无牛结核病、布鲁氏菌病、地方流行性白血病的成员国和地区名单，并随着根除计划进展及时更新。澳大利亚依据病原监测结果将畜群划定为无疫群、受控制群、感染畜群等［2］，并综合区域内野生动物疫情情况，将全国划分为无疫区、控制区和地方流行区等；美国根据根除项目进展，将不同的州或地区划分为官方认可无疫的州或地区、官方认可畜群改良先进的州或地区、官方认可实施畜群改良的州或地区以及处于准备期的州或地区等。这几个国家均针对不同动物卫生状况的州、区域或畜群，设置了不同的动物及动物产品流通卫生条件要求和贸易许可程序，以控制疫病由高风险畜群流入无疫州、地区或无疫畜群。这一措施对有效巩固疫病根除成果，逐步缩小感染区域，最终实现区域或国家无疫发挥了重要作用。

7　实施野生动物隔离及监测制度

欧盟和美国在实施根除项目时，均同步进行了野生动物管理。在养殖高密度区采用了野生动物防护栏杆，以隔离家养和野生动物种群，并采取了禁止饲喂野生动物饲料、恰当处理捕获的野生动物尸体及野生动物产品等综合措施，以控制野生动物传播疫病的风险，在根除项目的最后净化阶段，实施野生动物监测。美国规定，应对疫点周围16公里以内所有自由放牧牧场的野生动物进行监测。

8　营建群防群控氛围

欧盟注重实施全面的教育与培训，保证所有利益相关者参与项目。法律明确规定了所有利益相关者必须参与项目，并厘清了他们的角色和责任。在项目实施过程中，对每个参与者均应进行恰当的持续性培训。培训内容包括相关法规、指南以及最新科学研究进展及相关发现等，以保证所有利益相关者都完全了解他们在保证消灭行动计划成功实施中的作用，使他们发挥最大力量。

［1］国务院. 国务院办公厅关于印发国家中长期动物疫病防治规划（2012-2020年）的通知（国办发〔2012〕31号）［EB/OL］.（2012-05-25）［2015-08-11］. http://www.gov.cn/ zwgk/2012-05/25/content_2145581.htm.

［2］美国农业部.United States-Mexico Joint Strategic Plan for Collaboration on Bovine Tuberculosis（2013-2018）［Z］.［2015-08-11］.

［3］Tweddle，Bovine tuberculosis control and eradication programs in Australia and New Zealand ［J］.Veterinary Microbiology. 1994，40：23-39.

［4］EU. Council Directive 64/432/EEC of 26 June 1964 on animal health problems affecting intra-Community trade in bovine animals and swine［EB/OL］.（1996-06-26）［2015-08-11］. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=CELEX:31964L0432&qid=1438830070384&from=EN.

［5］EU. Council Directive 91/68/EEC of 28 January 1991 on animal health conditions governing intra-Community trade in ovine and caprine animals［EB/OL］.（1991-01-28）［2015-08-11］. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=CELEX:31991L0068&qid=1438830323836&from=EN.

［6］EU. Council Directive 89/556/EEC of 25 September 1989 on animal health conditions governing intra-Community trade in and importation from third countries of embryos of domestic animals of the bovine species［EB/OL］.（1989-09-25）［2015-08-11］. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？ur i=CELEX:31989L0556&qid=1438830439458&from=EN.

［7］EU. Council Directive 88/407/EEC of 14 June 1988 laying down the animal health requirements applicable to intra- Community trade in and imports of deep-frozen semen of domestic animals of the bovine species［EB/OL］.（1988-06-14）［2015-08-11］. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？ur i=CELEX:31988L0407&qid=1438830477032&from=EN.

［8］EU. Council Directive 2004/68/EC of 26 April 2004 laying down animal health rules for the importation into and transit through the Community of certain live ungulate animals，amending Directives 90/426/EEC and 92/65/EEC and repealing Directive 72/462/EEC［EB/OL］.（2004-04-26）［2015-08-11］. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=CELEX:32004L0068&qid=1438830535116&from=EN.

［9］EU. Council Directive 77/391/EEC of 17 May 1977 introducing Community measures for the eradication of brucellosis，tuberculosis and leucosis in cattle［EB/OL］.（1977-05-17）［2015-08-11］. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/ PDF/？uri=CELEX:31977L0391&qid=1438830588682&from= EN.

［10］EU. Council Directive 78/52/EEC of 13 December 1977 establishing the Community criteria for national plans for the accelerated eradication of brucellosis，tuberculosis and enzootic leukosis in cattle［EB/OL］.（1977-12-13）［2015-08-11］. http:// eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=CELEX:31 978L0052&qid=1438830645482&from=EN.

［11］EU. Regulation（EC）No 882/2004 of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on official controls performed to ensure the verification of compliance with feed and food law，animal health and animal welfare rules［EB/OL］.（2004-04-29）［2015-08-11］.http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/？uri=CELEX:32004R0882&qid=143883 0737273&from=EN.

［12］EU. Regulation（EC）No 1760/2000 of the European Parliament and of the Council of 17 July 2000 establishing a system for the identification and registration of bovine animals and regarding the labelling of beef and beef products and repealing Council Regulation（EC）No 820/97［EB/OL］.（2000-07-17）［2015-08-11］. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/ PDF/？uri=CELEX:32000R1760&qid=1438830795928&from= EN.

［13］EU. 2007/782/EC：approving annual and multi-annual national programmes and the financial contribution from the Community for the eradication，control and monitoring of certain animal diseases and zoonoses，presented by the Member States for 2008 and following years［EB/OL］.［2015-08-11］. http://eurlex.europa.eu.

［14］ EU. 2013/722/EU：approving annual and multiannual programmes and the financial contrib.ution from the Union for the eradication，control and monitoring of certain animal diseases and zoonoses presented by the Member States for 2014 and the following years［EB/OL］.［2015-08-11］. http://eur-lex.europa.eu.［15］EU. 2003/467/EC：Commission Decision of 23 June 2003establishing the official tuberculosis，brucellosis，and enzootic-bovine-leukosis-free status of certain Member States and regions of Member States as regards bovine herds［EB/OL］.（2003-06-23）［2015-08-11］. http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/？uri=CELEX:32003D0467&qid=143883 0839718&from=EN.

［16］EU. SANCO/10067/2013 ：Working Documenton，Eradication of Bovine Tuberculosis in the EU. Accepted by the Bovine tuberculosis subgroup of theTask Force on monitoring animal disease eradication［Z/OL］.［2015-08-11］. https://www. visavet.es/bovinetuberculosis/documents.php.

（责任编辑：朱迪国）

Analysis of Key Legal Points of Bovine Tuberculosis Eradication Plans in Developed Countries

Sun Shufang，Wang Yuanyuan，Liu Lushi，Wang Yan，Sun Hongtao，Wei Rong，Huang Baoxu
（China Animal Health and Epidemiology Center，Qingdao，Shandong 266032）

Completed and effective regulation systems are fundamental guarantee for animal disease such as bovine tuberculosis eradication in USA，EU and Australia. Its key points including，constructing comprehensive regulations and adequate finance support to reduce contradiction behavior from publics，standardizing test methods and testing all slaughter cows，tracing all positive cows strictly and applying classified identification system，establishing basic standards for infected cows stamping out，implementing stamping out policy selectively，implementing regionalization and differentiated market admittance strategy，implementing quarantine and surveillance measures for wild animals to prevent and control the disease spreading from wild animal to domestic animals，strengthening propaganda and education to stakeholders，constructing atmosphere of animal disease mass prevention and control. These strategies and measures could be used for

for completing tuberculosis prevention and eradication plan of our country.

bovine tuberculosis；eradication plan；laws and regulations；measures

S851.3

B

1005-944X（2015）12-0041-04