高校预算内部控制系统构建

商丘师范学院 刘冬芬

随着国家高等教育改革进程的不断深化以及高校扩招步伐的不断加快，我国高等教育逐渐向大众式教育转型。伴随着高等教育规模的逐年增大，教育产业内部的运行机制也发生了很大变化，高校在教育以及办学上拥有了越来越大的自主权，同时，获得办学经费的途径也变得更加多元。不过，高校并未能及时完善经费管理工作，导致近年来舞弊与渎职等经济案件频发，究其原因，主要在于高校已经逐渐融入了市场运作体系之中，但是内部控制系统的建设方面却严重滞后。所以，为了保证高校发展的健康性与持续性，非常有必要构建科学严谨的预算内部控制系统，并充分发挥其优化内部资源配置以及防控风险的作用。

一、预算与内部控制之间的关系

（一）预算是对资源配置的内部控制 对高校而言，内部控制机制是全面、多角度的完整控制体系，而预算恰恰处于整个体系的枢纽位置，是重要的信息指挥中心。其实，高校预算的过程就是合理规划资源配置、防控各类运营风险的过程；并借助有力的执行以及评估方案，实现资源的最佳配置，同时有效规避或者分散办学风险，提升办学效益。

（二）预算有效融合了静态与动态控制 所谓的动态控制，就是高校基于全面预算的思想，将自身发展的战略进行细化，并将细化了的具体战略目标以货币的形式体现出来，同时借助全面预算对这些货币数字进行管理与控制，从而实现各项战略目标的过程。之所以进行这样的控制，就是为了降低高校在运营过程中面对的各种风险，并提前做好应对风险的措施，把办学风险保持在较低水平；而所谓的静态控制，就是高校对全面预算具体的执行成果进行统计与评估，分析整个执行过程中的成败之处，并整理为系统性的报告提供给高校最高领导层，为其制定预算管理制度与政策提供依据。

（三）预算是内部控制的基础 当前，高校应用最多的预算体制有两类：集权制管理与分权制管理。集权制管理由于权力的集中程度比较高，因此相对而言更加适合那些规模不大、经济事项不复杂的高校。这种管理方式的最大优势就是编制过程简单，管理费用不高；分权制管理则比较适合那些规模很大，经济事项复杂的高校。这种管理方式的最大优势就是能够理顺学校内部各不同部门或者机构之间的财务关系，从而提升各预算部门或者机构的预算管理主动性，不过编制过程过于繁琐，对内部控制系统以及管理人员的要求都很高。

（四）预算是内部控制机制执行的重要辅助 对于高校而言，进行内部控制的目的是要提升内部的管理效率；进行预算则是为了保证战略发展目标能够逐年、逐步的实现，并提升学校内部各个部门之间的工作关联性，以学校发展战略为立足点，有效配置各项教育资源，并将预算目标细化分析，落实到具体的部门或者责任人身上，从而实现对预算的全面执行，同时也是内部控制机制执行的重要辅助。

（五）预算本身就是内部控制系统 预算是一个完整、全面的过程，是高校实现对内部资源配置以及管理、提升资金使用效率的有效方式，其本身也是非常完整的内部控制系统，具体结构见图1。

图1 高校预算自身的内部控制运作图

二、高校预算内部控制系统构建

（一）组织机构方面

（1）机构设置。首先，组建预算管理委员会，该委员会是高校预算管理的最高组织，由校长直接负责，成员主要是学校各部门的领导以及教职工代表；其次，成立专门的预算管理部门。该部门人员高校可以根据自身人员的实际情况由财务处抽调；再次，预算执行管理机构。该机构可以看作是一个临时组织，由各个预算部门或者机构的领导组成；最后，预算执行评估机构。高校内审部门抽调专业人员并联合教职工代表共同组成。

（2）机构职能简介。首先，预算管理委员会。作为高校预算管理的最高组织，其职能为：制定高校的年度预算总目标，并结合目标细化具体的预算政策；严格按照相关的预算法律以及高校的各项管理规范，编制预算实施管理办法；对财务部门汇总的预算数据进行审议与调整，并提交校务会做最终审核与批示；得到审批之后，将预算指标具体下达到各个预算部门或者机构；评估预算执行的实际效果，并及时应对预算执行中存在的问题。其次，预算管理部门。该部门的职能为：全面调研学校的预算信息与数据，并复核各部门或者机构提交的预算材料；结合学校的实际情况，编制详细的预算规划；计算整体的预算开支，合理设定各预算分项指标；归纳整理预算实际执行过程中出现的偏差，并将结果汇总为报告提交给预算管理委员会；根据预算执行的偏差，进行针对性的调整与修改，生成新的预算方案。再次，预算执行管理机构。该机构的职能为：根据本部门的实际情况，编制预算；落实预算在部门内的各项具体事项执行情况；汇总预算执行报告，并分析执行过程中的问题；进行预算执行收效的自评，并汇总为报告。最后，预算执行评估机构。该机构的职能为：提升预算监管的透明度；审查预算执行过程中的违规操作，并将结果汇总为报告提交给预算管理委员会；按照评估体系的操作规范，公正客观地评估各部门的预算执行情况。高校预算内部控制系统具体组织机构设置见图2。

图2 高校预算内部控制系统具体组织机构设置图

（二）预算编制内部控制系统

（1）编制方法简介。

一是零基预算法。这种预算方法可以描述为：进行预算的时候，将新会计年度的一切管理活动都当成是从头再来的，也就是从零开始；并综合组织的具体发展目标，重新定位管理活动的实际价值，对它们进行新一轮的优先级别排序。在配置资源的时候，就以新的优先级别排序为基础。总体来讲，这种预算编制法的思路是：预算人员一切从零开始，按照活动进行的实际价值，配置不同部门的资源，从而最大限度提升组织的运营效率。和其它编制方法对比的话，零基预算最突出的优势就是整个编制流程非常科学，而且对资金的分配最为合理，还能大幅压缩不必要的支出；不过，其缺点就是编制工作量过大，成本很高。实际操作时，这种方法通常用在项目方面的预算比较多。

二是基数预算法。顾名思义，就是将之前会计年度的实际支出作为基数，根据新会计年度的实际发展计划进行一定比例的加成或者调整，计算出新的预算数值。这种方法最突出的优点就是便于操作，而且计算过程非常简单，编制需时很少。过去，在刚性预算编制的时候，会经常使用这种方法。不过，由于其完全静态的编制模式，导致很难与组织的实际发展规划以及运营目标对接，因此，现在几乎很少使用这种方法。

三是项目预算法。这种预算方法可以描述为：将项目作为编制的基础，同时核算由其产生的所有支出，根据核算结果编制预算。为了更好地管理项目预算，应该搭建项目数据集成平台，并借助科学的分析与论证，分清项目的主次，从而为项目决策提供数据支持。这种情况下，不但能够提升组织的资源利用效率，还能充分调动项目负责人的控制积极性，从而最大化项目的收益，进而实现组织的发展目标。

四是绩效预算法。这种预算方法可以描述为：将发展目标作为编制的引导，将成本作为核算手段，将绩效作为中心的预算方法。其注重的是责任的分配以及激励效应，因此，会将不同部门的绩效作为重要的编制依据。仔细分析的话，其有效结合了零基预算以及项目预算法的优点，是一种结合性的预算编制法。

五是滚动预算法。这种预算方法可以描述为：设定固定的时限，在其时段内根据组织的运营情况编制预算。这种方法的主要优点有：同步了预算编制和组织的实际运营情况，便于组织的管理者掌握近期发展目标的实现情况，并以此为基础调整远期的发展战略；按照上一期的预算执行情况，进行新一期预算的调整，从而令预算变得更加机动灵活；可以进行持续的规划，从而保证组织发展目标按照计划逐步实现。

（2）编制内容计算过程。具体的计算方法有两种：定性法与定量法。定性法主要是依靠预算编制人员自身的专业知识以及工作经验，同时还要结合实际调研结果以及专家进行的综合因素预测等。通常在数据难于统计或者信息不全的情况下使用；定量法则是以搜集到的数据为计算基础，通过数学模型进行计算。

预算收入以及支出的计算。首先，高校收入按照来源可以分为：一是财政拨款。这类收入具体还可以分为：经常性拨款，这种拨款是根据高校所在地区的各项经济指标以及高校自身的发展情况制定的，因此具体算法上存在很大差异性。专项拨款，这种拨款计算起来需要进行过去年份非教育类拨款的金额统计，通常会用回归分析法来计算。二是教育收入。这类收入主要就是学生的学费以及其它各项收费，计算时加总各项收费即可。三是科研收入。这类收入主要取决于高校的科研实力以及实验室建设水平，与学校规模以及学生人数并无相关关系，通常会用回归分析法来计算。四是医保拨款。根据高校所在地区的政策差异，具体的缴纳百分比也有所区别。五是其它收入。这类收入同样与学校规模以及学生人数并无相关关系，通常会用回归分析法来计算。其次，高校预算支出可以分为：一是教育支出。这类支出具体还可以分为：人员支出，对于这项支出高校有全面完整的数据记录，因此，可以将这些数据作为计算的基础，将学校教师与学生的人数作为坐标系的横轴，人员项目支出作为坐标系的纵轴，使用回归分析法计算每项支出，之后求和；公费支出，同样的对于这项支出高校有全面完整的数据记录，因此，可以将这些数据作为计算的基础，将学校教师与学生的人数作为坐标系的横轴，公费支出作为坐标系的纵轴，使用回归分析法计算每项支出，之后求和。二是科研支出。将历史数据作为计算基础，使用回归分析法计算。

（三）预算执行内部控制系统

（1）下达预算指标。高校制定的预算指标是宏观的指标、总的指标，所以，在具体的预算执行过程中，需要将该目标进行分解与细化，将其下达到高校的各预算部门领导身上；部门领导再根据部门实际情况，对这些指标进行再次分解与细化，落实到具体人员身上。首先，需要明确预算编制的依据以及任务对应的标准；其次，对指标的分析与细化，需要遵循高校内部的指引与规范，并经过授权，才可以下达到具体的责任人。作为预算指标执行的终端，责任人需要严格按照预算的标准进行资金使用，没有极特殊情况，绝对不可以申请调整预算，从而保证学校预算总目标的顺利实现。

（2）审批和授权。进行的预算授权必须在给定的指标范围之内，而且授权与制定预算任务是同步进行的。审批是由授权的具体事项以及具体任务完成情况决定的。审批和授权一样，都是一种三方行为，也就是上述过程中需要有授权主体、审批主体以及事项的办理主体。另外，在岗位人员的设置方面，必须坚持不能一人兼多职的原则，以免产生舞弊风险。审批人只能在自己的权限范围之内进行审批，如果超出了权限范围那么就坚决不可以审批，必须坚持原则。经办人在获得审批之后，就要按照审批的要求执行预算，不过，如果审批人进行的审批事项存在越权的情况，那么经办人可以拒绝执行，并将事项提交到预算委员会，申请其进行复核与处理。

（3）会计核算。对高校的预算指标而言，如果能够按照会计科目的记录方式进行各项具体收支的核算，那么，自然可以最直接地反映出当前预算的实际执行情况，从而发现预算执行中存在的问题。二者之间的控制原理见图3

图3 高校预算执行和会计核算控制原理图

（4）信息交流和反馈。高校的会计部门需要做好和预算管理部门之间的信息交流工作，从而互换预算执行情况的信息与数据，并确认这些信息与数据的真实性。如果发现预算的执行与预算目标出现了巨大偏差，就必须响应预警机制，并及时和具体的执行部门进行交流，找出产生偏差的原因。若证实偏差是由非人力可控制因素造成的，则可以申请进行预算的调整，使之与高校的运营情况更接近。

（四）预算绩效评估内部控制 因为预算绩效评估是一个多因素、多指标的综合系统，所以，具体的绩效评估会基于动态管理思想，利用逐层分析法，并结合财务考评系统综合进行，最终目的就要真实反映学校的财务管理情况。我国高校可以参考欧美发达国家的做法，采用针对性的指标对预算执行实际收效进行评估，从而真实反映高校发展目标以及战略规划的完成程度。

需要注意的是，在构建预算绩效评估体系的时候，也许会遇到无法按照原定的多重目标确定执行收效更佳的标准；怎样根据评估结果调整与修正预算计划；怎样将评估结果转化为高校领导层决策的参考；怎样保证评估很好地体现了高校的预算管理目标等问题。这些问题都是高校在以后预算内部控制工作中需要逐一解决的，只有这样，才能实现对预算执行结果最科学的评估。

［1］陆平：《浅析高校财务预算管理面临的问题与对策》，《科技经济市场》2010年第12期。

［2］苑侠：《浅谈财务预算的细化与执行机制》，《金融经济》2010年第12期。

［3］陈学清：《高校财务内部控制缺陷及对策探究》，《中国经贸导刊》2011年第1期。

［4］李宝红：《完善高校财务管理风险防范的思考》，《北方经贸》2011年第6期。