人民军队政治委员制度的来龙去脉

水新营+刘中锋

中国人民解放军建军以来，无论是在艰苦的战争年代，还是在火热的社会主义建设岁月和改革开放的新时期，政治委员制度对于加强部队政治工作，保证中国共产党对人民军队的绝对领导，完成党和国家赋予军队的各项任务，都起着非常重要的作用。政治委员制度几乎是伴随着人民军队的诞生而形成的，在过去80多年的发展演变历程中，既有成功的经验，也有惨痛的失误和教训。梳理这一历史，对我们进一步加深人民军队政治委员制度的认识，更好地贯彻党指挥枪的原则，有着十分积极的意义。

人民军队政治委员制度的脱胎与借鉴

在俄国十月社会主义革命的进程中，列宁领导的布尔什维克党创造性地借鉴了欧洲一些国家的做法，建立了无产阶级军队中的政治委员制度。在十月革命的准备阶段，1917年4月20日，根据彼得格勒工人和士兵代表苏维埃军事革命委员会决定，向卫戍区部队、海军舰艇、军事机关、大型兵工厂和仓库派出了军事革命委员会的政治委员。

俄国十月革命后，为了对红军部队中的大量旧军官进行严格的政治监督， 并加强对全体人员的政治教育， 把红军培养成苏维埃政权坚强的武装支柱，1918年春，布尔什维克党在红军部队中开始建立政治委员制度， 所有的部队、机关和军事院校都配置了政治委员。7月，全俄苏维埃第五次代表大会以立法形式将政治委员制度固定下来， 规定：政治委员是红军与整个工农制度密切而牢不可破的内部联系的维护者。政治委员对军事人员实行政治监督;坚决制止一切反革命活动;对全体人员进行政治教育;领导党支部的工作;组织部队、兵团的行政与经济管理工作;参与决定一切作战行动问题。政治委员握有很大的权力，其主要任务是在军队中执行党和苏维埃政府的政策。任何命令未经政治委员签署不得执行。政治委员制度对捍卫新生的苏维埃政权起到了十分重要的作用。

1925年起，苏联红军逐步实行了一长制，在部队设立政治副职，取代政治委员，主持军队的政治教育和党团工作。1937年5月，由于当时国际军事斗争形势十分严峻，而苏联红军经过“肃反”后，原有的大批指挥员被清洗，新任指挥员又缺乏同时领导作战、管理和政治工作的经验，因此苏共和苏联政府决定恢复政治委员制，到1940年8月却再次取消。卫国战争爆发后，1941年7月，苏联最高苏维埃主席团发布命令，所有的师、团、营、连、舰队、航空兵大队和机关、军事院校均设政治委员。政治委员在卫国战争最困难的时期，胜利地完成了党和政府交给的重要任务。1942年10月9日，苏联最高苏维埃主席团颁布关于建立完全的一长制，取消红军政治委员制度的命令，此项规定一直延续到苏联解体。

在中国，国共合作的大革命时期，中共在帮助国民党建军时，积极促使国民党学习苏联红军的政治建设经验，在国民革命军中建立特别党部、党代表和政治部制度，即政治工作制度。1924年初， 孙中山决定吸取苏联红军的政治建设经验， 首先在黄埔军校实行党代表制度。

1925年秋开始， 党代表制度陆续在国民革命军的一些部队中实行。其范围包括陆军的连以上各级单位，海军局及下属各舰;机关的各军、师司令部下属的参谋部，还有军需部、军医监和兵工厂等。北伐之前，广州国民政府军事委员会颁布《党代表条例》，进一步明确并且在基层军队中普遍地实行了党代表制度。

不过，国民革命军中的党代表制度在实际运作过程中，党代表的权力受到很大限制。尤其在北伐进军的过程中，党代表制度在新归附的军队中更没有得到很好的落实。许多党代表甚至是由军事将领自己推荐，并不能对军事将领起到一定的牵制、监督作用。

从以上可以看出， 苏联红军的政治委员制度和国民革命军的党代表制度， 都是为了保证军队的政治性而实行的。当然，两者在实际运作的效果上有很大的差异。以毛泽东、周恩来等为代表的中国共产党人既借鉴苏联红军的做法，也吸收在国民革命军中设立党代表的经验，在新型人民军队诞生之初，就着手建立政治委员制度（最初称党代表制度）。

人民军队政治委员制度的初创时期

第一次国共合作破裂后，国民党军中的党代表制度被取消，但在中共领导下的各地武装起义部队中却继续实行党代表制度。1927年8月1日，在南昌起义中，起义部队仍然沿用国民革命军的番号，但分别委任共产党员为各部队党代表，首开人民军队设立党代表的先河。

1927年8月21日， 中共中央在《 中国共产党的政治任务与策略的议决案 》中就军队问题作了明确规定：“革命战争，必须要创造新的革命军队”，“建立工农的革命军”，“这种军队之中要有极广泛的政治工作及党代表制度”。此后， 中共中央又多次要求在军队中建立党代表制度。1927年9月，毛泽东发动秋收起义不久，就结合当时面临的新情况，对部队进行了著名的“三湾改编”。首次提出并实行了党的支部建在连上，班或排建立党小组，营、团以上建立党的委员会;连以上各级设立党代表，负责领导党的工作与政治工作;全军由以毛泽东为书记的前委领导。三湾改编从组织上确立了党对军队的领导，是把工农革命军建设成为无产阶级领导的新型人民军队的重要开端。

1928年5月，工农革命军第四军在井冈山正式成立。6月改称中国工农红军第四军，朱德任军长，毛泽东任军党代表。六七月间，红四军制定了《 红军党代表工作大纲 》（以下简称《 大纲 》），各师、团、营、连分别设立了党代表。《 大纲 》将党代表的性质、工作职责、工作方法固定下来， 使党代表工作有章可循。明确规定“党代表是代表中国共产党在军队中工作的;是所属部队士兵与官长的领导，是负责部队管理与教育的首长”。在红四军里，以军党代表毛泽东为最高领导，各个连以连党代表为支部书记，把红军中的各级行政组织都置于党的领导之下，并通过党代表保证了党对红军的绝对领导。各地建立的红军和革命根据地都先后实行了红四军所建立和发展起来的党代表制度，为巩固根据地和壮大党领导的革命武装发挥了重大作用。

1928年7月，在莫斯科召开的党的六大决定在红军中实行政治委员和政治部制度。之前的6月4日，中共中央在给朱德、毛泽东并红四军前委的信中明确提出：在政治上设政治部，取消党代表。7月3日，周恩来在中共六大上所做的军事报告中强调：党代表是从国民党产生的，在苏联只有政治委员，由苏维埃政府委派，并把这规定为红军的一个建军原则。

1929年12月，在福建上杭县古田，毛泽东主持召开了红四军党的第九次代表大会，通过了著名的《 古田会议决议 》。会议确立了人民军队建设的基本原则，重申了党对红军实行绝对领导，规定了红军的性质、宗旨和任务，红军政治机关和政治工作的重要地位，红军政治委员的职责、作用，红军处理内外关系的准则。之后，红军的党代表制改为政治委员制。从此，政治委员制度正式在红军部队中确立下来。1930年起，营、连政治委员分别改称政治教导员和政治指导员。虽然称谓改变了，但原有的中国共产党党代表的性质并没有改变。此后，政治委员制度为红军、八路军、新四军和人民解放军所一直沿用。

随着革命形势的发展变化和红军政治工作的迫切需要，1930年冬天，党中央制定了《 中国工农红军政治工作暂行条例（草案）》（以下简称《 条例（草案）》）。这是中国工农红军政治工作的第一个正式条例。该《 条例（草案）》规定“政治委员不仅是苏维埃政权在红军中的政治代表，而且同时是中国共产党在红军中的全权代表，他是代表政权及党的双重意义，执行党在红军中政治路线及纪律的完全负责者”。此外，《 条例（草案）》对政治委员的责任和权限、隶属关系等作了详细规定。但也不恰当地过分扩大政治委员的权力，如规定“政治委员在与同级军事指挥员有争执时，政治委员有停止军事指挥员命令之权”。

党的六届四中全会后，王明等“左”倾教条主义领导者不懂得中国革命和军队建设的实际，机械地照搬苏俄经验。中央苏区的党组织在1931年11月初召开的赣南会议上，通过《 关于红军问题决议案 》，指责红军的党委制犯了“党的包办主义错误”，不适当地强调政治委员的作用，进一步突出了政治委员有否定军事指挥员的主张的权力，即最后决定权。在1932年10月召开的苏区中央局全体会议（即宁都会议）上，作出取消红军党委制的决议。此后，各地红军先后实行了政治委员全权代表制，以政治委员的个人领导取代党委的集体领导。

这种做法，不仅损害了党委的集体领导作用， 也损害了红军中军政首长的分工协作关系， 给党和军队建设带来了严重的损失。

人民军队政治委员制度的恢复和发展时期

西安事变和平解决后，国共两党携手合作，共同抗日。1937年8月25日，中共中央革命军事委员会发布命令，宣布中国工农红军改编为国民革命军第八路军。改编时，虽然任命任弼时为八路军总政治部主任、邓小平为副主任，但由于受国民党方面的干扰，取消了人民军队各级队伍中的政治委员，并将八路军下辖3个师的政治部改为政训处。

同年10月，总政治部组织部部长黄克诚在深入一一五师师部及所属部队检查政治工作时，发现红军改编后，由于取消了政治机关和政治委员制度，政治工作削弱了，军队建设受到影响。他敏锐地意识到部队虽然改编时间不久，但作风却起了很大变化。军阀习气开始滋长蔓延。部队中出现了轻视党和政治工作，建立个人系统，忽视群众利益，侮辱战士等现象。此事关乎党对军队的绝对领导，他立即向总政治部主任任弼时汇报了这一情况，并受命起草了建议八路军恢复政治部和政治委员制度的报告。

报告写好后，以八路军总司令朱德、副总司令彭德怀和总政治部主任任弼时3人的名义于10月19日上报中共中央和毛泽东。报告最后建议恢复党代表制度和政治部。

10月22日，毛泽东同张闻天复电朱德、彭德怀、任弼时、邓小平并告周恩来：“关于恢复政治委员及政治机关原有制度，我们完全同意，请即速令执行。惟党代表名义不妥，仍应名为政治委员。将来国民党采用党代表制时，我军方可改为党代表。”10月24日，朱德、彭德怀、任弼时在山西五台县发布命令：“为加强党在军队中的领导，保持党（和）红军光荣传统，……特决定军队中（恢复）政治委员及政治机关原有制度，团以上（及）独立营设立政治委员”。“各师政训处立即改为政治部，各团政训处改为政治处”。

随即，中共中央任命聂荣臻为一一五师政治委员，关向应为一二○师政治委员，张浩为一二九师政治委员。由此， 全军在团以上单位开始恢复政治委员制度。八路军各师所属独立营也设立了政治委员。同时，各部队撤销各级政训处，恢复了师、旅、团政治部（处）。由于及时恢复军队中的政治委员及政治机关制度，一度削弱的八路军政治工作得到加强和提高。

1938年12月， 中央军委批准颁发了《国民革命军第十八集团军政治工作暂行条例（草案）》（以下简称《 暂行条例（草案）》）。其中把“政治工作是我军的生命线”写了进去。并从法规上明确了政治委员的地位和职权，指出政治委员是中国共产党在军队中的全权代表。由于受王明“左”倾教条主义的影响，该《 暂行条例（草案）》仍然强调了政治委员在与军事指挥员关系上的最后决定权。1942年中央军委再次修订颁发了该《 暂行条例（草案）》，继承了红军时期政治委员制度的优良传统，改变了第二次国内革命战争后期的一些不适当的规定，从而使其中的政治委员制度等相关规定更趋完善。修订后的条例明确规定政治委员在与同级军事指挥员有争议时，“除属于作战方面的行动由军事指挥员决定之外，其他由政治委员作最后决定，但须同时报告上级军政首长”。至此，在人民军队先后执行10余年的“政治委员的最后决定权”规定最终被取消。

1944年4月11日，中央军委总政治部副主任、陕甘宁晋绥联防军副政委兼政治部主任谭政受党中央、毛泽东的委托，在中共西北局高级干部会议上作了《 关于军队政治工作问题 》的报告，这是继《 古田会议决议 》后军队党的建设的又一历史性文献。报告在总结我军政治工作经验教训时， 明确指出在抗日初期， 曾经一时迁就国民党，取消了政治委员制度，降低了政治工作的地位，这是错误的。后来改正了，恢复了政治委员制度，提高了政治工作的地位，这是很对的。这是因为政治工作在任何一部分革命军队中，都应有其适当的地位，都应适当地强调它的作用，否则这个部队的工作就要受到损失。

解放战争时期，1947年7月颁布的《 中国人民解放军党委员会条例草案 》规定了党委与政治委员的关系，这个草案中规定“在军队中设置各级党委员会，而以党委员会作为对军队之一切领导与团结的核心”。这是最早对军队中的党委的定位。该条例还明确规定党委书记一般由政治委员兼任。

人民军队政治委员制度新的发展时期

新中国成立后，人民军队建设也随之进入了一个新的发展阶段。在建军新阶段的初期，由于缺乏现代化、正规化革命军队建设的经验，在向苏联军队学习的过程中，对苏军的各种经验缺乏了解和分辨能力，在学习了许多有益经验的同时，也机械地搬用了某些不适合我国情况和人民军队实际的东西。1953年颁布实行的《 中国人民解放军内务条令 》，也存在着脱离我军实际、生搬硬套苏军经验的问题。比如只规定连长、营长是直属首长，取消了政治指导员、政治教导员的直属首长地位。这些都曾在部队中造成了一些思想上的混乱。这表明，把全军的思想统一到正确的方向道路上，已成为当时加强军队建设的当务之急。

1953年12月7日至1954年1月26日，全国军事系统党的高级干部会议在北京召开。这次会议的主题是：以党在过渡时期的总路线、总任务为指针，总结过去几年来的工作，确定今后军队建设的方针和任务，并研究和解决当前军事建设工作中必须解决的若干重大问题。会议强调指出，在建设现代化、正规化革命军队的过程中，必须加强党对军队的绝对领导。同时，会议也批评了脱离我军实际，照搬苏军经验， 轻视政治工作以及对实行党委制、政治委员制产生动摇，主张实行“单一首长制”的错误思想。并明确规定：党委统一的集体领导下的首长分工负责制是党对军队领导的根本制度， 必须长期地肯定下来。这次会议是开始全面建设现代化正规化革命军队的标志。它所作出的一系列重大决策部署，对坚持包括政治委员制度在内的我军一整套政治工作制度具有重要的现实意义和深远的历史意义。

根据全国军事系统党的高级干部会议的精神，中央军委、总政治部认真总结建军以来政治工作的历史经验，继承我军的优良传统，根据人民解放军新的发展阶段的建军要求，积极吸收苏联军队政治工作的有益经验，制定了新的《 中国人民解放军政治工作条例（草案）》。1954年4月15日，由中共中央和中央人民政府人民革命军事委员会颁布执行。其中对政治委员的性质、地位权限和分工做出了明确的规定。其中指出：“政治委员和军事指挥员同为部队首长，对部队的各项工作共同负责，在一般情况下，政治委员又是党的全盘工作的主持者。这种党委统一的集体的领导下的首长分工负责制，是由我国军队在长期革命斗争中形成并适合我军情况的既有统一领导又有分工负责的制度，是我军完成一切政治任务和军事任务的保障。”其基本精神一直被以后历次修订颁发的《 政治工作条例 》所坚持和遵循。

1963年3月27日，中共中央颁布《 中国人民解放军政治工作条例 》。《 条例 》总结了几十年来人民军队政治工作的丰富经验，阐明了军队政治工作的重大原则，继承和发扬了人民解放军的优良传统，是我军政治工作的法规和行动准则。此后，在军队党的建设和政治工作受到严重干扰的情况下，我军政治委员制度经受住了“文革”十年，林彪、“四人帮”极“左”路线的冲击和破坏。

在改革开放和实行社会主义市场经济的新的历史条件下，面对“军队非党化、非政治化”与“军队国家化”等各种错误思潮的干扰，为适应新形势、新任务对人民军队建设的新要求，我军多次对《 中国人民解放军政治工作条例 》进行修订。2010年9月，经中共中央、中央军委批准，新修订的《 中国人民解放军政治工作条例 》颁布施行。该《条例 》必将对我军进一步坚持和完善政治委员制度，做好新形势下的人民军队政治工作、筑牢党的领导永远不变的军魂思想提供坚实的制度保障。

（责编 任志）