河南省濮阳县基层档案工作情况调查与思考

王富忠+管先海+贺艳蕊

笔者近日对河南省濮阳县125个建有基层档案室的单位档案工作情况进行了实地调查、统计、分析，并引发了一些个人思考。

1  调查分析

本次调查的对象重点是105个县直单位和20个乡（镇）档案员（125人），还有部分单位分管副职、股长及40个农村干部;调查内容包括档案员基本情况、档案室基本情况、企业与重大项目建设档案工作情况、乡镇与村级建档情况等四大方面;调查方式是实地统计查看、填写统计报表和座谈三结合。调查情况统计分析如下：

1.1  档案员基本情况。调查结果显示，125个单位档案员（125人）基本情况如下：①性别情况：男性档案员12人，占9.6%;女性档案员113人，占90.4%。②专兼职情况：专职档案员73人，占58.4%;兼职档案员52人，占41.6%。③年龄情况：125个档案员当中，最大的43岁，最小的20岁，平均年龄35岁。④专业培训情况：125个档案员中，经过县档案局专业培训并有结业证书的58人，占46.4%;另外67人没有经过专业培训，占53.6%。⑤从事档案工作年限情况：从事档案工作5年以上的12人，占9.6%;从事档案工作3至5年的34人，占27.2%;从事档案工作3年以下者79人，占63.2%。⑥专业技术职务情况：具有专业技术职务者9人，占7.2%;无专业技术职务者116人，占92.8%。

1.2  档案室基本情况。调查结果显示，125个单位档案室基本情况如下：①档案室建设情况：108个单位建有专门档案室，占86.4%;17个单位没有档案室，占13.6%。②室存档案情况：125个单位室存档案共计121387卷、61517件，总排架长度为380米。其中文书档案 42332卷、27997件，分别占室存档案总卷数、总件数的34.87%和45.51%;科技档案108卷，占室存档案总卷数的0.09%;专业档案78947卷、33520件，分别占室存档案总卷数、总件数的65.04%和54.49%。另有底图146 张，照片档案32盒（册）。③室存资料情况：125个单位，室存资料共计 20043 册。④每年接收档案情况：以2013年度为例，125个单位档案室共整理接收档案 846 卷（主要是指县直各部门的专业档案，乡镇没有）、10432件（指接收整理的2012年度的文书档案）。⑤民生档案管理情况：调查中笔者发现，部分单位的涉及民生的专业档案没有实行集中统一管理，而是分散保存于各个业务股室，多头管理。如，人社局档案室只有文书档案和部分会计档案，而劳动就业、小额贷款、工伤鉴定、劳动仲裁、养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险、职称、调配、工资档案等各种专业档案均保存在产生该种档案的业务股室中。因为这些档案没有经过系统整理，所以没有具体数字，粗略估计，仅人社局一个单位就有上万卷（件）之多。⑥档案信息化建设情况：20个乡镇档案室，有3个配备了电脑，占乡镇比例的15%;县直105个档案室，42个单位配备了电脑，占县直单位的40%。所有配备了电脑的档案员基本上都能以EXCEL的形式输入案卷级目录、文件级目录和归档文件目录，但有管理软件的单位不多，不能达到信息化建设真正意义上的链接。⑦其他情况：调查中发现，基层档案工作偏重于文书档案的收集、整理，对各种专业档案、科技档案、声像档案、电子档案的收集、整理不力;档案员对本单位业务股室的指导不到位;室存资料偏少;对损毁的档案资料没有修复、抢救的意识;利用没有严格按规定去办。

1.3  企业与重大项目建设档案工作情况。①企业档案工作情况：据调查，濮阳县现在没有一家国有工业企业，多为股份制企业，除个别几家档案工作开展得较好外，大多没有很好地开展档案工作。例如，国安化工集团，原为濮阳县化肥厂，属于国有企业，2008年改制为股份企业，国有控股不超过10%，属于股份制企业，档案工作开展良好;再如力诺集团股份有限公司，属于私企，多年来，在档案部门的指导下，已于2006年被认证为省部级先进档案室，是我县私企档案工作的标兵;又如濮耐股份公司，档案工作已开展，但档案部门没有介入指导。其余近几年引进的私营企业、外资企业等，通过这次调研得知，档案资料保存完好，基本上都散存在各产生的科室，没有系统整理，可以说没有开展档案工作。②破产企业档案工作情况：据调查，濮阳县破产企业除个别向县档案馆移交部分档案外，大多数破产企业档案没有移交进馆。这次笔者重点对濮阳县原中原石油化工厂、八都酒厂、纺织厂、热电厂四家规模较大的破产企业进行了调查，调查结果是：四厂均已宣布破产多年，只有中原石油化工厂已将部分档案移交进馆，其种类和数量是文书档案885卷、会计档案1007卷，还有部分档案没有移交;其余三家破产企业，破产工作小组还没有过问档案一事，实地查看发现，这三家破产企业均有大量的文书、专业和科技档案尘封在潮湿的档案库房里，且多年无人问津，形似仓库。③重大项目建设档案工作情况：笔者从濮阳县发改委的重大项目建设名单中得知，2011年2个，2012年3个，2013年2个，但作为县级档案行政管理部门，没有介入进去，项目建设档案是否完全归档，以及档案的最终流向，均不得而知。

1.4  乡镇与村级建档情况。①乡镇建档情况：据笔者调查，濮阳县20个乡镇卫生院、粮所、电管站、工商所、信用社、供销社、劳动保障所、司法所、派出所、财政所、水利站、计划生育指导站等12个站、所的建档情况大同小异，如出一辙，具体情况是：计生站、水利站属于乡镇政府管理，其形成的档案均整理在乡镇政府全宗中;财政所2010年前归乡镇政府管理，其财会档案也在乡镇政府档案室保存，近几年没有整理;其余卫生院等9个单位，基本没有开展档案工作。②村级建档情况：经笔者与村干部座谈并实地查看得知，1999年的时候，档案部门曾突击指导农村整理建档，但没有后续，经岁月变迁，人员更替，再也找不到以前整理过的任何痕迹;2010年基于档案事业综合评估的需要，在县档案局业务人员指导下，濮阳县992个行政村中仅有12个村整理建档，但没有专房保管，只有一个柜子保存在村室。

2  若干思考

2.1  基层档案员存在“两多两少一短一适中”问题，加强专业培训，稳定人员队伍，提升整体素质，已刻不容缓。从“1.1 档案员基本情况”的调查分析结果不难看出，档案员存在“两多两少一短一适中”问题，即女性多，兼职多;受过专业培训者少，有专业技术职务者少;从事档案工作时间短;年龄适中。“女性多”且“年龄适中”本来对从事档案工作是好事，但从另一方面来看，这些女性档案员年龄大多在35岁左右，正处于上有老、下有小的时候，加上“兼职多”，不可能不对档案工作造成一定的影响。“受过专业培训者少”、“有专业技术职务者少”说明档案员档案专业业务能力和业务素质不高，虽然从理论上讲可以通过县档案局举办专业培训班和派业务人员现场指导努力加以逐步解决，但由于“从事档案工作时间短”背后反映出的“档案员队伍不稳定”问题不是县档案局的“努力”所能解决的。结果造成“好不容易通过培训和指导培养的档案员刚刚进入状态又换新人啦”的现象频频出现，致使档案员整体素质提升缓慢。如何解决基层档案员队伍“兼职多”、“更换频繁”问题，已成为当前亟待解决而又十分棘手的大问题。

2.2  基层档案室存在“基本设施不达标”、“重档案轻资料”、“重文书档案轻专业档案”、“民生档案整合不力”、“档案信息化建设严重滞后”等突出问题，加强基层档案室基本设施配备和信息化建设，科学有效整合民生档案资源，已刻不容缓。其一，从“1.2 档案室基本情况”之“①档案室建设情况”的调查分析结果不难看出：基层档案室普遍存在“基本设施不达标”的问题。究其原因，笔者认为主要有二：一是单位领导重视不够;二是单位物力财力所限。这就要求档案行政管理部门和单位档案员积极向单位领导宣传档案工作的重要性，争取物力财力支持，在现有条件下最大限度地争取使档案室基本设施达标或者基本达标。其二，从“1.2 档案室基本情况”之“②室存档案情况”、“③室存资料情况”、“④每年接收档案情况”和“⑦其他情况”的调查分析结果不难看出：基层档案室普遍存在“重档案轻资料”、“重文书档案轻专业档案”的问题。究其原因，笔者认为，主要有三：一是“档案价值大应归档保存、资料价值小存不存无所谓”意识作祟;二是档案员存在“管好文书档案是分内之事、专业档案管理是业务股室的活儿”意识;三是档案行政管理部门和单位档案员对单位业务股室的指导不到位。这就要求档案行政管理部门在注重对归档文件整理的同时，注重对专业档案工作的指导，注重现场指导，和基层档案员一起探索各种专业档案的整理方式与管理模式，注重对声像档案、电子档案、荣誉档案等特殊载体档案工作的指导，注重对基层档案工作人员在利用服务方面的指导，用制度的机制约束基层单位做到“三使”，即使其形成档案与资料的两套制，使其档案借阅利用的登记制度化，使其档案移交正常化。其三，从“1.2 档案室基本情况”之“⑤民生档案管理情况”的调查分析结果不难看出：民生档案整合不力，亟待新突破。保存在各基层档案室或者散存在各部门职能股室的大量涉及民生的专业档案，如，城建档案、物价档案、统计档案、土地承包档案、病历档案、保险档案、新农合档案等没有进馆。究其原因，笔者认为，主要有二：一是散存在各职能股室的档案资料太多，基层档案员没有太多的精力去指导整理，也不会整理，业务股室的人员不愿意，也没有时间整理，单位领导和股室领导由于查阅的方便，不愿意向档案馆移交;二是县档案馆面积太小，容纳不了完全整合后的民生档案资源。这就要求档案部门对民生档案整合工作常抓不懈，不断拓展民生档案资源整合领域。具体来说，一要针对民生档案来源于不同的行业和部门，种类繁多、内容丰富、主题多样、管理分散等特点，会同有关主管部门，规范民生档案归档和移交制度，联合制定新的整合方案，坚持不断地开展民生档案整合工作;二要建立民生档案工作年度检查制度，还要经常给分管档案工作的县委常委、办公室主任和政府副县长（有的是常务副县长）汇报民生档案工作开展情况，形成一个党委和政府领导、涉民主管部门各负其责、档案行政管理部门依法监督、档案馆集中统一管理的合力推进民生档案工作的良性机制;三是档案部门要充分获取党委、政府的支持，把档案馆建设纳入全县基础设施建设项目，争取国家档案馆建设专项资金，统筹规划，使档案事业财政投入有规可循、有章可依，从而确保县档案馆有容量充足的馆库容纳整合民生档案进馆。其四，从“1.2 档案室基本情况”之“⑥档案信息化建设情况”的调查分析结果不难看出：基层档案室档案信息化建设严重滞后，难以跟上时代发展的步伐。究其原因，笔者认为，主要有三：一是缺乏档案信息化建设方面的专业人才;二是缺乏支撑档案信息化建设的档案管理软件和硬件设施;三是缺乏支撑档案信息化建设正常运转的资金。简言之，就是缺乏档案信息化建设正常运转的人财物支撑。这就要求各基层档案员要经常给单位领导汇报信息化工作，县档案局领导出面和单位领导沟通，争取他们对档案信息化的资金支持;同时加强对基层档案员定期培训或现场指导，提高他们对现有现代化设备的使用操作技能，在现有条件下最大限度地推进基层档案室档案信息化建设步伐。

2.3  基层企业与重大项目建设档案工作状况堪忧、不容乐观，加大企业档案工作指导力度，规范破产企业和重大项目建设档案工作程序，已刻不容缓。其一，从“1.3 企业与重大项目建设档案工作情况”之“①企业档案工作情况”的调查分析结果不难看出：私营企业、外资企业的档案工作几乎空白。究其原因，笔者认为主要有三：一是县档案局业务指导力量有限，指导不到这一级;二是这些企业所在乡镇的档案员都是兼职，平时忙于乡镇办公室甚至村里的工作，无暇顾及指导，再加上本身业务不熟，无能力指导;三是外资企业在引进时，地方政府就有承诺，除安监、环保以外，其余部门无故不得进入，致使档案部门想介入也无法介入。这就需要档案部门适应新形势下档案工作的需要，转变观念，树立正确的、全新的档案服务意识，找准档案工作为企业服务的最佳切入点，进一步拓宽服务领域和服务渠道，变“要我服务”为“我要服务”，主动上门，多措并举，提高服务能力和服务水平，用优质的服务赢得企业对档案部门的服务共识，让企业真正认识到，指导企业建档是为企业的发展服务，而不是找企业的麻烦。其二，从“1.3 企业与重大项目建设档案工作情况”之“②破产企业档案工作情况”的调查分析结果不难看出：破产（或倒闭）企业的档案工作亟待有新思路。究其原因，笔者认为主要有二：一是企业破产工作领导小组只重视对内、对外债务的清算，没有意识到档案工作的重要，力量投入不够;二是档案部门也没有重视破产企业的档案工作，感觉多一事不如少一事，指导和监督没有到位。这就需要档案部门规范破产企业的档案工作程序，把破产企业档案管理问题形成专题报告，向主要领导、分管领导汇报，争取他们的支持，主动介入破产领导小组，派专人负责档案的收集、整理、移交进馆工作，建立健全破产企业档案工作制度，使破产企业的档案工作逐步走上制度化、正常化轨道。其三，从“1.3 企业与重大项目建设档案工作情况”之“③重大项目建设档案工作情况”的调查分析结果不难看出：重大项目建设档案，档案部门无从介入。究其原因，笔者认为主要有二：一是项目建设单位（法人）没有将项目档案工作纳入项目建设管理程序，与项目建设实行同步管理，没有建立项目档案工作领导责任制和相关人员岗位责任制;二是档案行政管理部门疏于管理，没有发挥好对重大项目建设档案的监督、指导职能。这就需要档案行政管理部门依据2006年国家档案局颁布的《重大建设项目档案验收办法》，协调政府发改部门和具有投资管理职能的部门，加大对重大项目建设档案的监督、指导力度，规范重大项目建设档案工作流程，促使项目建设单位（法人）将项目档案工作纳入项目建设管理程序，与项目建设实行同步管理，建立项目档案工作领导责任制和相关人员岗位责任制，从而确保重大项目建设档案按有关规定要求及时归档。

2.4  乡镇二级机构与村级档案工作是基层档案工作的“短板”，建立健全乡镇二级机构档案工作的责任机制和农村档案工作的良性工作机制，已刻不容缓。其一，从“1.4 乡镇与村级建档情况”之“①乡镇建档情况”的调查分析结果不难看出：乡镇二级机构的档案工作是档案工作的薄弱环节。究其原因，笔者认为，主要是因为这些单位基本都属于县里垂直管理的部门，就档案工作而言，是上级部门不管，乡镇档案员不愿管，县档案局业务指导人员指导不到这一级，从而形成了档案工作盲区。这就需要档案部门主动协调这些乡镇二级单位在县里的主管单位，两个部门合力，抽出精干力量指导其建档，建立两个部门合管的长效机制，用制度规范乡镇二级单位的档案工作。其二，从“1.4 乡镇与村级建档情况”之“②村级建档情况”的调查分析结果不难看出：农村档案工作是县级档案工作的最大难题。究其原因，笔者认为，主要是因为农村两委班子成员大都文化程度偏低，认识不到村级建档的重要性。村里很多事情的决定都是两个人或者几个人在一起口头一说，没有落笔，事情过去也就过去了。上级部门要求填写的报表，也是填写好一报了事，根本没有留底。工作多年的支书、会计，对村里的情况是一口清，汇报不用稿。就连村里的账本、凭证按时入账的也不多，半年甚至一年才下一回账，都是自己保存自己的账本、凭证，换几个会计有几套账，不论年限。因此村级建档工作，收集资料难，整理建档也难，开展档案工作举步维艰。这就需要建立健全做好农村档案工作的良性工作机制。首先，档案部门从主观上拓宽视野，聚焦农村档案工作的难点，寻找做好农村档案工作的切入点;其次，取得乡镇主要领导的支持，形成分管或包管区领导协调、业务指导人员和乡镇档案员亲力亲为的良性互动的档案工作机制;最后，指定村两委班子成员兼职档案工作，建立长效机制，避免突击整理归档后再无人问津的现象发生。