社会治理亮“绝招” 助推城市发展

李勇

近期召开的十八届四中全会，从依法治国的高度，根据推进法治社会建设的基本要求，进一步提出了“推进多层次多领域依法治理。”从十八届三中全会明确治理能力现代化，到十八届四中全会对依法治理的深化，各地推进社会治理的实践如春风沐浴。为及时借鉴各地开展社会治理的经验，杭州市社会治理研究与评价中心近期对上海、深圳、厦门的相关情况进行了专题考察调研，沪、深、厦三地积极开展社会治理。

当前各地推进社会治理的主要动因

首先，是贯彻落实中央关于改革和发展的新要求。十八届三中全会明确了推进改革和发展的总目标，是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”同时，把发展社会主义市场经济、发挥市场对资源调配的决定作用和加强社会建设及提升社会治理能力放在同等重要的地位。这是党中央审时度势，根据30余年来我国改革开放的新形势、新情况所作出的正确决断。自十八届三中全会以来，全国各地尤其是各地大中型城市开展社会建设及社会治理创新可以说是方兴未艾、浪潮迭起；改革和发展的积极性与主动性得到了充分发挥，地方及基层推动改革和发展的能量得到了一定释放。目前，在我们走访调研的沪、深、厦等城市，社会治理既是广为宣传和传播的热词，也是当地党委政府当前实际工作的重要着力点之一。

其次，为有效应对新形势下的新问题。经济发展不可能单兵独进，必须得到社会发展的支撑和支持，而后者不仅仅是经济发展本身的必然要求，也是与之相关联的政治、文化等领域互动发展的必然要求。我国现状是：首先我国目前的城乡布局、人口总量与结构、社会架构与组织体系、社会政策等，已与改革开放30余年来经济社会发展所产生的变化严重不相适应。其次，目前的基层社会建设也已严重滞后。诸如干部来源不足、渠道狭窄，缺力量配备、缺薪酬保障，缺运作机制等问题，均已十分突出。再次，频发的群体性、突发性事件也直接挑战各地的区域管理能力。

最后，为积极回应历史性变革和创新的需求。改革开放三十余年来，我国经济社会历史性变革和创新的需求越来越凸显。任何一种变革或创新，无论来自顶层设计还是源于基层实践，其成功的关键乃在于现实、历史和认知、举措的有机统一。变传统的管理为现代治理，已经成为各方面的高度共识。对于一个具有两千多年集权统制传统的国家和民族而言，要从垂直、单向的“金字塔”型的经济社会运行，转向现代的平行互动、多方参与合作的运行方式，无疑是一次历史性的变革和创新。这样的历史性需求，既蕴含着来自传统、现实利益格局以及人们习惯等负面力量的严峻挑战，也包含着变革和创新力量生长以及人们对美好生活热切期待所产生的巨大能量及机遇。

沪、深、厦开展社会治理亮“绝招”

沪、深、厦三地推进社会治理，既有相同或相似的原因和做法，又因各地情况不一、所要解决的问题不尽相同而各有特色。我们在走访调研基础上，根据开展社会治理的侧重点，把三地的主要做法分别概括为以下类型：

上海：以提升专业化为特色的社会治理

上海作为国际化大都市，有良好条件并且实际上已经在许多领域充分借鉴了国外的先进经验及做法。在当前积极开展社会治理的进程中，上海针对其社会领域专业人员缺失、相关运行机构亟待建立、运作机制亟待完善的突出需求，基于其经济社会发展水平较高所具备的有利因素，在社会领域直接尝试并推进专业的社会治理方法和手段。一是通过运作孵化基地，大力发展社会组织。上海首先在城区运行社会组织孵化基地，各区均已建立了孵化平台。通过发挥孵化功能，各类社会组织如雨后春笋般成长。以浦东区为例，现在仅对接各类社会服务需求的公益性社团（协会）已达到344家、民办非企业单位达到1108家。二是通过运作孵化平台，做好社会供给和社会需求对接。上海的社会组织孵化基地，不但具有孵化社会组织的作用，而且通过进一步搭建平台，发挥社会组织和社会需求互动对接的功能。这样，既培育了社会事业及社会服务的主体，又明确了社会供给的对象，使社会事业进入有效、常态、可持续的健康发展轨道。近年来，上海社会组织的收入总额在逐年提高，资金来源也日趋稳定、合理。三是通过运作基金会服务园，培育社会组织自我平衡的造血能力。基金会服务园是为各类基金会提供专业化支持的园区，旨在搭建政府、企业、社会等均可进入的公益资源（尤其是公益资金）整合平台，推动社会组织和基金会联动协作，提升社会组织的自我运行能力，推动社会事业可持续发展。在上述意义上，基金会服务园堪称是各类基金会的孵化基地。它通过相关专业机构开展运作，为基金会或处于筹备和初创期的基金会提供包括能力建设、战略规划、活动运行、社会组织交流、财务、人事托管及注册协助等各项培育服务；进而通过基金会的培育，为社会组织构建专业的公益资源（资金）运作机制，达到社会组织规范、持续的发展。四是通过拓宽社会招聘渠道，增强社会组织的力量配备。从我们了解到的情况看，上海社会组织及相关社会机构的力量配备已进入社会招聘渠道。由于进入正规的社会招聘运行，不但保证了充足来源，而且有效提升了从业人员的素质及专业化能力。据2011年对上海浦东新区社会组织状况进行统计，从业人员总数为26527人，同比增长8.86%，其中专职人员为20103人，所占比例为75.78%；从年龄层次看，35-50岁年龄段的从业人员最多；从学历结构看，高学历、具有专业技术资格的从业人员数量日益提升，社会团体中专科以上学历者约占61%，民办非企业单位中约占52%。我们还发现，相当数量的原企业高管及白领开始流向社会公益领域从业，不仅带来较为超前的理念，而且带来了先进的运营方法，为社会事业植入了运营活力。这是一个值得关注的重要趋向。

深圳：以支撑城市更新为重点的社会治理

作为一座与中国改革开放共生长的新兴城市，深圳的发展脉络清晰可见。从初期以“三来一补”、加工贸易为主的经济发展，到如今先进制造业及第三产业统领江山；随之同步而来的，是城市人口的高速增长和流动，以及城乡布局及社会结构、社会关系等史无前例的重塑。这一切的突出表现，是这座城市日新月异的更新。我们在实地考察中强烈感受到了与此相关的氛围和指向。一是通过行业协会商会的“去行政化”、“去垄断化”，为产业提升及经济发展释放新的活力。深圳针对以往众多行业协会商会与政府主管部门政社不分、行政色彩浓厚的现状，探索形成以“四无”（无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无行政机关工作人员兼职）、“五自”（自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务）为核心的行业管理体制机制。这一做法有效提升了行业自治的能力与水平，大大释放了行业发展的活力。但是，另一方面，政府在中国现阶段仍拥有强大的管理资源和众多职能，在其与行业及社会各自分界运行的趋势和条件下，前者不但要做到将后者“扶上马”，还要做到“送一程”。为此，就既要区分政府与行业之间的边界，又要高度重视政府与行业之间的协同就显得尤为重要。二是通过“社区自治”，为经济社会全面发展释放新的活力。深圳围绕基层社会建设，针对以往存在的社区行政化或“公司化”问题，积极探索党政企社群社区共治，构建社区的自治机制。目前，深圳社区治理的整体情况可以用“一市一制，一区一策，一社一色”来形容。虽说全市各区，乃至不同的社区，从各自不同情况出发形成了丰富多样的社区治理经验和做法，但“社区自治”作为深圳社区体制改革的方向，始终是其推进社区治理的主旋律。“社区自治”有效促进了深圳的经济社会运行摆脱过去单一行政管理或单一经济驱动“捉襟见肘”、难以为继的尴尬局面，极大释放了经济社会的发展活力，为城市更新提供了良序发展的有力支撑。三是通过构建“智慧社区”，推进基层社会有序运行。深圳针对移民为主人、现代小区为主流的新兴城市现状，以打造“智慧社区”为载体，着力建设规范发展的新型社区。以罗湖区为例，该区从2013年开始，按照全市的统一部署，在社区推进“织网工程”，通过建设社区综合信息系统、全区统一的电子政务网以及社区服务网络平台，结合施行全国的网格化管理方法，实现了基层社区信息畅通无阻，办事透明高效，服务互动便捷，运行规范有序，使深圳经济特区这个最早开发的城区向现代的规范化运行迈出了坚实步伐。“社区自治”+“智慧社区”，有力支撑了罗湖区作为深圳金融中心、商贸中心和全国最大的黄金珠宝首饰加工制造基地的重要地位。

厦门：以区域社会和谐发展为目标的社会治理

厦门作为闽东南沿海城市，历史上即以鲜明的族群文化缔造了其闻名遐迩的和谐繁荣。但是发生在厦门却影响至全国的重大民生事（案）件，如同散布在鹭岛上空挥之不去的云雾，给厦门的发展造成了浓重阴影。从2013年7月起，厦门市委、市政府针对本地发展实际，围绕中央关于创新社会治理的要求，着手制定《美丽厦门发展规划》，并在该市的思明、沧海两区率先启动了“美丽厦门·共同缔造”的试点工作。我们以重点走访调研的思明区前埔北社区为案例，介绍厦门的社会治理开展情况。一是“民晴”领航。“民晴”即是良好的民情民意。具体做法，是在社区实施“民晴”领航员计划，即从若干楼宇中选出领航员，设立领航员信箱，定期开启获取信息，再由社区的网格员每周1次与领航员接洽了解本区域的民情民意动态，并对相关问题逐个予以协调处理。二是优化空间。社区通过征得大多数居民的意见，在小区开辟居民活动的公共空间和为民服务的公共项目，并进一步优化小区的公共环境，努力创造更加和谐优美的居住条件。三是自治共管。通过理顺社区中党组织、业委会、居委会、物业公司、居民五者关系，探索构建“五位一体”自治共管机制。具体做法是“两组两会”。第一，在社区党委领导下，基于社区居民代表大会选举，成立由四方代表组成的“社区共同缔造小组”和“社区议事小组”；前者为议事协商机构，后者为咨询评议监督机构，并建立两组定期的联席会议制度。第二，定期召开社区议事小组会议，共商小区管理的重点难点问题，并引导居民参与讨论，形成居民公约；再是定期召开联席会议，联席会议还可根据需要，要求社区所在区域的相关职能部门、业务管理部门参会，配合社区处理重点难点问题。四是丰富文化。通过谱写社区之歌、运作“文体超市”、举办文化沙龙等，着力培育凝聚社区潜移默化的文化力量。特别值得一提的是，在创新社会治理的大环境带动下，基于社会各界积极主动的参与，传承于闽东南地区民间活态的优良文化得到了较好恢复和弘扬。这一点，我们在考察厦门的前埔北、曾厝垵、鼓浪屿等地时均能强烈地感受到。

关于推行“美丽厦门·共同缔造”试点工作的成效，厦门市委市政府从以下五个方面进行了总结：一是办了一批与群众密切相关的实事好事，改善了社区环境和品质，构建了“五位一体”的社区自治共管机制；二是促进了社区和谐，增强了居民对社区、对厦门的认同感和归属感；三是培育了市民的参与意识、责任意识和义务观念，初步形成了“勤勉自律、互信互助、开放包容、共建共享”的共同精神；四是密切了群众和政府的关系，从“你”和“我”变成了“我们”；五是转变了政府角色及干部作风，使政府从以往社会管理的“包办人”转变为社会治理的参与者、“引领人”，初步实现了政府和社会的良性互动。

开展社会治理几点启示

基于现代治理理念的社会建设及社会治理，其实质是社会各主体的参与共治。这一道理已经得到社会各方面越来越多的称许和认同。但是，如何使之成为现实中的发展需求以及发展的现实呢？或许，最好的答案就在实践之中。我们认为，沪、深、厦三地开展的社会治理实践，至少有如下启示：

首先，发展是经济社会各领域关联的产物。沪、深、厦三地的实践，首先都有一个十分明确的共同指向，这就是无论经济发展还是区域发展，都离不开社会建设及社会治理。我们在本报告第一部分先行指出了这一已经实践检验的结论，“事实证明，经济发展不可能单兵独进，必须得到社会发展的支撑和支持，而后者不仅仅是经济发展本身的必然要求，也是与之相关联的政治、文化等领域互动发展的必然要求。”基于对当前社会治理实践的基本判断，我们或可以更进一步认为，在市场和社会两者的作用上，社会对发展具有更加重要的意义。它不但决定了经济发展的目的，而且决定了市场对经济发挥作用的边界。

其次，社会治理必然带来有序及更好的发展。沪、深、厦三地的实践表明，社会治理不是矛盾和冲突，而是社会不同主体之间的参与、合作与共赢。而且，社会治理的专业化程度越高，相关方合作的要求以及合作的水平也越规范、越高。因此，社会治理非但不会损害发展的秩序，相反恰恰是有序发展、更好发展的重要前提和基础。在我国，中国共产党的领导地位为社会各主体开展有序合作、有效整合的现代治理提供了重要的政治保障；在现阶段发展中，党和政府既是不同社会主体相互关联、平等合作的重要一方，同时也应是社会治理及各领域自治共管的重要引领人和积极推动者。

最后，社会治理是经济社会内在和永续的发展动力。社会建设及社会治理在本质上是公益事业，它有益于满足社会中每个成员的合理需求和更好生活。而正如古人所云：“功到成处，便是有德；事到济处，便是有理。”发展社会公益事业与合理满足经济及个体利益的需求，其实并不对立。当前，我们纵观浙江改革开放三十余年的发展轨迹，不论是前一波的个体与民营经济发展浪潮，还是当今的“浙江公益”异军突起，都表明浙江的经济社会发展，由于其文化传统和民间力量，而有着极强的社会内生性和扩展性。因此，我们完全有理由相信：伴随“推进国家治理体系和治理能力现代化”——这一历史性的变革和创新，浙江的明天必定会在社会建设及社会治理这个崭新的起点上更加绚丽辉煌！

（作者单位系杭州市社会治理研究与评价中心）