论当代小产权房的法律规制路径

2015-01-21宋辰浩

商 2014年34期

宋辰浩

摘要：随着我国经济的迅猛发展、城市化和工业化进程的加快，土地资源变得日益稀缺，我国城市用地已经变得供不应求。土地价格节节攀升，导致城市房产价格居高不下。面对日益飙涨的房地产价格，很多城市居民迫于经济压力不得不将目光投向城市近郊或城乡结合部的农村集体土地上本该属于当地村民所有的房屋，就这样“小产权房”应运而生。小产权房以其低廉的价格吸引了普通群众的广泛关注，给房地产市场造成巨大冲击，被国家管理部门定性为违法建筑物。尽管如此，游离于法律和政策之外的“小产权房”却屡禁不绝，其大量的存在对我国耕地造成破坏，影响了国家税收收入等。“小产权房”该去该留？我国相关法律又该如何规制，成为目前亟待解决的重要问题。

关键词：小产权房；集体土地使用权；法律风险；对策

一、小产权房的概念、特征及类型

（一）小产权房的概念

所谓的‘小产权房，是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发，被称为“小产权房”或乡产权房。国家法律法规中从来没有“小产权房”的相关概念，法律意义的房屋产权也是完全所有权的概念，所谓的“小产权房”在现有的法律来看其实是没有产权的。

（二）小产权房的特征

1.销售价格低廉性

“小产权房”之所有广受各大群众的欢迎、政府屡禁不止的重要原因就在于其价格低廉，这也是小产权房最基本的特征。我国现行法律明确规定开发商品房不仅要缴纳国有土地出让金，还要分期缴纳各种税费①。据相关数据统计，在商品房开发成本当中各种税费和出让金的比例就占到了50%。“小产权房”由于在使用过程中没有缴纳任何的税费和土地出让金，所以低廉的成本也促成“小产权房”低廉的销售价格。通常而言，和同地区、同条件的正规商品房售价相比，“小产权房”的销售价格只有其价格的40%—60%②。

2.买受人的权利缺乏保障

首先，小产权房买受人缺少产权。小产权房的性质是集体土地制，缺乏国家认可的土地使用证书，只有村委会或乡政府盖章证明的房屋所有权证书，因为颁证主体缺乏合法性而使房屋所有权效力缺失，买受人无法拥有合法的房屋产权。其次，法律无法保障小产权房买受人的民事权利，如房屋转卖、抵押以及继承等。

最后，无法确保小产权房买受人其他方面的权益。小产权房的开发工程多由小建筑商承包，房屋的质量无法保证，而且开发的过程也无相关部门的监督。

3.涉及利益主体复杂性

“小产权房”的问题十分复杂，牵扯到的主体很多，有开发商、农民集体组织、各级地方政府和国务院各部门等。国务院和各级主管部门对小产权房问题的处理也仅限于农民权益的保障、农地耕地的保护以及国家粮食的安全等，只有从利益主体的关系、内部的利益格局角度来进行深入的分析小产权房问题，才能从根本上解决“小产权房”的问题。

4.地理位置特殊

农村集体土地性质决定其地理位置的特殊性。农村集体土地多集中在城市的周边，由于小产权房是由村集体组织、乡镇政府或联合其他开发商开发的，其房产的建设者决定其存在位置和正规商品房的区别，同时小产权房的出售对象主要是城市居民或本集体以外的居民，或是城市外来务工人员，买受人的经济能力决定其只能购买价格低廉的房屋，而小产权房正好可以满足这一购房群体的需求。

二、小产权房产生的原因

（一）小产权房产生的社会成因

1.城市商品房价格居高不下

由于城市商品住房价格过高，低收入家庭要想实现“居者有其屋”梦想，“小产权房”是其最佳的选择。虽然国家已经出台政策，限制银行贷款的金额，对购买房地产和城市的首付价格规定的最低金额实行进一步的限制，似乎取得了一些成果，但昂贵的价格还是很多的低收入家庭倍感压力。从某种意义上说，选择购买“小产权房”是一种无奈之举，即使他们知道买小产权房风险很大，但为了在城市有个自己的家，依然会选择购买小产权房。

2.新农村建设提供了有利条件

为了使耕地得到保护和改善农村居民的生活条件，国家提出建设新农村宅基地相结合的方式，在经济条件足够，农民自愿的前提下，通过镇，村统一规划，指导农村住房往村、镇的中心建设，将剩下的宅基地进行复垦集中整理③。继十七届三中全会提出逐步建立城乡统一的建设用地市场后，刚刚闭幕的十八届三中全会再次强调，要建立城乡统一的建设用地市场。另外，农村集体组织可以向农村集体组织以外的居民出售这些剩余的住宅，这使得这样的“小产权房”蓬勃发展，屡禁不止。

（二）小产权房的法律成因

1.不合理的城乡二元化的土地制度

我国《中华人民共和国宪法》规定：“城市土地归国家所有。农村和城市郊区土地也归国家所有，但法律不包括归国家所有土地；宅基、自留地、自留山也属于集体所有。”《民法通则》规定：“根据法律规定，集体所有的土地属于村民集体所有，经营和管理权属于农业生产合作社或者村委会。使我国独特的国家和集体所有的二元土地制度形成，根据不同主体城市和农村行使不同的农村集体土地所有权。

2.不动产权利一体化的立法原则

从中国的立法结构来看，《城市房地产管理法》规定“房地产转让或抵押时，房屋产权和占用土地的使用权必须同时转让或抵押”和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定“转让土地使用权，也应一同转让建筑物及其附属物的所有权。”并且规定，当土地使用者转让地上建筑物及其附着物的所有权时，必须同时转让占用范围内的土地使用权，不包括以动产形式对地上建筑物及其附着物进行转让。”中国的《物权法》规定：“再转让，交换，赠与或补贴的建设用地使用权，建筑物及其房屋配套設施也会遭受罚款。”147条规定：“在转让、交换、赠与或资助房屋及附属设施时，建筑物及其被占领的配套设施也要受到处分。从这些条款的规定看出，我们目前如果处分土地使用权，也同时会处分房屋及其地上建筑物、附属设施，反之，我国目前实行的立法模式是不动产权利一体化，换句话说就是房和地之间是不可分割的关系。

三、小产权房带来的负面影响

（一）小产权房的存在可能导致国家耕地的不安全

从理论上讲，小产权房与耕地保护并不矛盾。采取以现有的农村集体建设用地建小产权房的行为进行集约用地一般是可以不用占用耕地的。然而，事实上监管不力，一些小产权房的确是通过占领和破坏耕地得以修建的，也会影响到粮食的供应。

（二）小产权房的存在可能导致国家税收收入的减少

小产权房的建设和销售使开发商节省很多税费，如土地转让和出售不动产营业税、印花税、土地增值税、企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、契税以及房管局收取的住房交易手续费、房屋所有权注册，国土资源局处的申报登记费，规划局收取的市政公用设施配套费，由城管局收取的卫生费、赔偿城市绿化费、城市道路挖掘修复费等，其目的是为了发展房地产开发所征收的税费④。

（三）小产权房的存在使买售人权利的不确定

我国《土地管理法》规定，集体土地流转的只是集体经济组织的范围内流转，无法在市场上进行交易，所以业主不能买卖、转让、遗赠房屋等。由于小产权房的开发集体土地及建筑将不会获得由房屋管理部门出具的合法产权证书，所以小产权房在房地产市场不得转让或交易，买房者的所有权和土地的小产权房使用权的合法权益不能得到保障。

四、小产权房法律规制的建构

（一）积极探索土地制度的改革模式

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第11条规定：建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这次三中全会，涉及农村集体土地部分的决定，意在强化土地的资产或称财产属性，使其能流转，与各种资源实现组合，促进农村生产力的发展，意义非常大。相应的，土地的对农民的保障属性，会有所弱化，需要在城市化进程创造农民移居和就业条件，减少可能产生的风险。因此，要想禁止小产权房的买卖行为，就应该从小产权房的开发建设抓起，从根源上遏制小产权房的建设。如果只是简单的判定小产权房买卖合同无效是无法从根本上解决小产权房问题的。

（二）规制小产权房继续发展的法律途径

1.要完善农村土地利用管理、加强土地监管

首先，规范宅基地管理。按照城乡建设总体要求和保护耕地、布局合理、集约用地以及控制增量的总方针，结合土地资源合理布局农村居民点的范围、数目和用地规模，根据节约集约用地制度对农村宅基地的标准合理的修订⑤。其次，赞成宅基地退出。中国城市化进程不断加快，大量的宅基地没有得到合理利用的现象，可以尝试鼓励宅基地退出机制，统筹城乡发展。最后是改革土地行政管理体制，加强土地监管。在土地管理体制上笔者认为应进一步改革，建立土地管理部门的中央垂直管理体制，强化政府的土地管理职能，加强土地的集中统一管理，赋予土地管理部门必要的行政处罚，建立与司法机关的联动协调机制。

2.加快建立和完善房地产市场相关立法

房地产业是国民经济的基础、引导和支柱产业，房价和经济发展应适应国民收入水平，房价的不稳定不仅会在一定程度上影响国家的经济和社会发展，决定着部分地区的经济增长方向。一味地让房价硬着陆，使很多地方都买不起房子。住房问题不仅仅是经济问题，还是对社会稳定造成影响的民生问题，稳定房价同时也是各级政府的重要责任。

合理调控，抑制投机性住房需求。政府可以从消费者层面制定优惠政策来引导合理消费需求，如给予第一次购买普通的中小面积购房者更多的优惠，包括减免税费和支持信贷等，对城市有一份稳定的工作并工作一定年限的农民工给予同样优惠。

加快房地产市场监管立法。房地产市场调控和监管必须要加强，以促进房地产市场健康稳定的发展。加快房地产的市场监管立法速度，严格监管房地产市场的市场准入、信息披露、财务风险等实施，执行处罚的约束力。通过市场监管严格的查处房地产市场的非法交易行为，以促进房地产市场信用体系建设，通过实施激励制度和不良信息披露制度，让法律的激励和惩戒作用得以充分的发挥，完善政务公开，推进权利标准化和公开化的运行。

3.要完善社会保障立法

首先，应该建立农村地区的社会保障制度，使农村的社会保障立法能够更加的健全。按照建立农村社会保障的方针和原则建立一个科学化、系统化、规范化，具有中国特色的融合养老保险、医疗保险、工伤保险等社会保险和社会福利于一体的城乡结合的社会保障体系，使社会全体成员和农村劳动者在遭遇年老、疾病、面临工作能力的丧失和其他困难时，生活可以得到最基本的保障，是人人都享有老有所养、病有所医等待遇。

其次，要完善城市住房保障体系，加快《住房保障法》立法。《法律上的保障房》草案的理论和实践版的融合已经完成。《住房保障住房法》最主要是用来保障低收入人群生活住所问题，所以它的出台对福利国家的建设意义重大，还有加快保障住房的建设也能有效抑制小产权房的继续发展，可以有效解决保障性住房的资金、建设、使用等问题。另外要加大建设廉租房、经济适用房的力度。为了有效的控制房价的上涨，法国政府大力推行廉租房制度，要求开发商建设的住房必须包括廉租房，而且廉租房的质量还要有保证，廉租房的平均房租比私人住房租金便宜。

总结

小产权房的出现，尽管对现行经济体系造成冲击，引发各种社会问题，但不可否认的是，是政府对房地产市场监管失灵结果，农民土地意识萌芽、经济利益的驱动是城镇居民对无法接受的高房价的规避，更是极大的挑战我国现行集体建设的用地流转制度。

小产权房的产生既有社会原因又有法律成因，社会原因是城市商品房价格居高不下，缺乏健全的住房保障体制，农民和集体与政府的利益博弈等，法律成因是指不动产权利一体化的立法原则及不合理的城乡二元化的土地制度等。目前在建設小产权房的过程中就存在很多问题，小产权房的购买、转让、出租等也要承担一定的法律风险。应秉承平等原则来解决小产权房问题，把握好处理小产权房的原则，协调各方利益。要严格规范和监管小产权房的拆迁行为，逐步实现小产权房的合法化，完善合理公平的城乡土地制度，健全小产权房屋拆迁补偿制度。（作者单位：山西财经大学）

参考文献：

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