社区居家养老服务体系的建设和完善问题

卢剑忧

1.引言

2013年末，顺德区户籍人口中，60岁以上占15.31%[1]。数量庞大的老年人口要求顺德在未来需要投放更多资源用于养老服务，构建一个覆盖全面、完善的养老服务体系，为老年居民提供包括生活照料、健康护理和精神慰藉等照顾服务。

2011年国务院发布的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》指出，“居家养老服务……以上门服务为主要形式”；“社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能”。据此，“社区居家养老”应该包括“居家养老”和“社区养老”服务两部分。

2.顺德社区居家养老服务现状

顺德社区居家养老服务建设始于2006年，其发展模式可以概括为“政府购买服务、社会经营管理”。政府不直接开办养老机构，而是引入国内外有成功经验的社工机构来承办，政府通过向老年人补贴的方式购买服务。

社区养老方面，目前顺德10个镇街已全部建成了家庭综合服务中心（社会综合服务中心），深入到村基层的社工服务站点达到了96个，提供包括社区居家养老服务在内的社会服务[2]。另外，顺德已在三个镇街建成了长者综合服务中心，为老人提供日间托管服务[3]。

居家养老方面，政府工作重点放在提高对老年人资助额度上。从2014年起，20类受资助老人每月可以得到534元（全额）或267元（半额）的资助。截至2013年末，全区约有1700名老人接受资助[4]。

虽然顺德政府在社区居家养老服务体系建设做出了许多努力，并投放了大量资源。但从总体上看，仍存在覆盖面窄、未能满足老人需求等问题。为了更好了解顺德区老年人社区居家养老服务需求，本项目进行了一次较大规模的问卷调查。

3.顺德社区居家养老服务需求调查分析

项目组以顺德地区60岁及以上的户籍人口为对象，发放了600份问卷，回收有效问卷543份。

问卷分为三个部分：第一部分调查顺德老年人的基本情况，第二部分调查顺德老年人养老决策的影响因素，第三部分调查顺德老年人对社区居家养老服务的需求和对现有服务的评价。

3.1被调查对象的基本情况

分析543份问卷，发现被调查对象存在以下特点：一是以女性为主，女性占52.3%；二是以中低龄老人为主，70～79岁占比34.99%，60～69占比49.99%；三是受教育程度较低，没上过学的占34.07%，小学及以下学历占43.83%；四是无配偶的比例较高，丧偶的占到30.39%；五是月收入较低，1000元以下占34.25%，1000～2000元占33.52%。

3.2不同因素对养老方式决策的影响

根据调查的结果，顺德老年人更倾向于选择居家养老方式。调查中仅有3.29%愿意选择养老院，高达92.14%的被调查对象选择居家养老。

那么，是什么因素导致了顺德老年人做出上述的养老方式决策呢？根据学界已有的研究，老年人对养老方式的选择主要受年龄、身体状况、收入、家庭状况等多种因素的制约。

3.2.1年龄对养老方式决策无显著影响

一般来说，老年人随着年纪增长，会倾向于选择机构养老，但顺德的老年人始终更喜欢居家养老。从调查结果看，三个年龄组别的老年人都更倾向于居家养老（超过90%）。

表1：被调查对象年龄对养老方式选择的影响

年龄

选择的养老方式

居家养老（%）社区养老（%）养老院（%）其它（%）合计（%）

60～69岁9211376263150100

70～79岁9255319426000100

80岁及以上9125500375000100

说明：社区养老指的是白天在社区老年活动中心、日托中心等社区中心接受服务，晚上返家的养老模式

3.2.2身体状况对养老方式决策无显著影响

一般认为，身体情况较差的老年人，由于需要更多的照料，会更倾向于选择机构养老。从调查结果来看，不同身体状况对顺德老年人的养老方式决策没明显影响。

表2：被调查对象身体情况对养老方式选择的影响

身体状况

选择的养老方式

居家养老（%）社區养老（%）养老院（%）其它（%）合计（%）

变差9150261523065100

变好9130000435435100

基本不变9407435158000100

时好时坏8900500500100100

3.2.3家庭状况对养老方式决策有显著影响

调查结果显示，家庭状况对养老方式决策有显著影响。有配偶且同住的老年人选择居家养老的比例明显高于丧偶老人、有配偶但分居的老人。丧偶或分居会减少家庭成员对老年人的家庭照料，这可能是导致这部分老人更少选择居家养老的原因。

3.2.4收入对养老方式决策无显著影响

一般认为，收入的高低将影响老年人养老方式的选择，收入越低越倾向于社会养老（费用更少），收入高的老年人则希望获得更专业的养老服务，即机构养老。但从调查结果来看，收入对顺德老年人养老方式决策没有显著影响。除了3000～4000元组别，其它收入组别居家养老的比例都在90%以上。

3.3顺德老年人社区居家养老服务需求

老年人的养老服务需求主要包括生活照料、医疗保健和精神慰藉三个方面。此次调查过程中，我们分别询问了老年人对该项服务的需求程度、服务供给情况和实际使用情况。

从调查的结果来看，目前顺德社区居家养老服务供给明显与老年人的需求不一致。在生活照料需求方面，老年人最需要的是买菜、家居维修和做饭等服务，但它们的供给情况最差。在医疗保健类方面，老年人需要较专业医疗保健服务，但其供给情况也较差。在精神慰藉类服务方面，老年人对心理咨询服务需求最大，政府供给也较多，但是老年人的实际使用情况却较差。

3.4顺德老年人对现有社区居家养老服务评价

社区居家养老服务的使用情况：使用过的占58.07%，这表明顺德区社区居家养老服务覆盖率还不够高。

而在使用过服务的人群中，认为“费用过高”和“费用较高”的分别占13.90%和37.29%。这显示，服务收费较高，老年人难以承担。

在使用过服务的被调查对象中，认为服务质量“一般”的高达67.18%，这显示顺德社区居家养老服务质量还有待改善。

3.5小结

从调查的结果看，反映出三个问题：

第一，顺德老年人非常重视家庭，更倾向于不离开家庭的社区居家养老。年龄增长、身体状况变差或者收入增加，都未能促使顺德老年人转向机构养老。只有在丧偶或者分居，即家庭关系出现问题时，他们才会选择机构养老。据此，顺德未来养老服务资源应更多的放在社区居家养老，而机构养老应针对丧偶和分居老人。

第二，顺德社区居家养老服务的供给在种类、数量上未能满足老年人的需求。未来顺德应该增加基本生活照料和专业医疗保健服务的供给，另外，调查还发现大部分老年人受传统观念影响，不愿意使用心理咨询服务，政府应当加大这方面的宣传。

第三，顺德社区居家养老服务的覆盖面较窄，服务的收费较高，质量不高。需要加大投入和建立行之有效的服务质量监管机制。

4.完善顺德社区居家养老服务的对策建议

4.1加大对社区居家养老服务的财政支持，扩大受资助老人的覆盖面

顺德老年人重視家庭，更倾向于居家养老。但目前顺德对养老服务体系的财政支持仍然以机构养老服务为主。2013年顺德政府出台了《顺德区民办养老福利机构扶持办法》，对民办养老院新增床位资助金额最高达到1.5万元/床[5]。相反，对社区居家养老服务的资助十分有限，目前全区仅有1700名老人能够得到补贴，不到户籍老人的1%。因此，顺德政府应该调整养老服务的财政资金分配方式，将更多的资源投放到社区居家养老服务中，扩大受资助老人覆盖面。

4.2调整现有服务种类，增加基本生活服务和专业医疗保健服务

调查的结果显示，顺德的社区居家养老服务供给和老年人的需求有不一致的地方。在生活照料服务方面，未来应加大买菜、家居维修和做饭等生活照料服务的供给。这些服务的专业性不强，可由家政公司或者社工机构提供，政府通过对老年人补贴来购买服务。在医疗保健服务方面，顺德老年人对专业医疗保健（推拿、上门就医和专业护理）服务有强烈需求。政府可考虑充分利用社区医院资源，为本社区老年人提供专业医疗保健服务。另外，调查还发现顺德老年人有心理咨询方面的需求，但受传统观念影响，不愿意使用这一服务，政府应当加大这方面的宣传。

4.3建立第三方评估机制，提高社区居家养老服务质量

调查的结果显示，顺德老年人对本地社区居家养老服务质量的评价不高。因此，为了保证社区养老服务机构服务的质量，顺德政府应当定期对机构的工作进行评估，并为机构订立短、中、长期的工作目标，实现对机构的目标管理。为了保持评估的独立性和专业性，可以考虑把评估的工作交由周边地区或本地的大学、研究机构进行。

5.结语

随着顺德步入老龄化社会，如何照顾数量庞大的老年人成为迫切需要解决的问题。问卷调查发现顺德的老年人更倾向于社区居家养老服务，但顺德的社区居家养老服务建设正处在起步阶段，存在投入不足、服务的供给和需求不一致、服务质量不高等问题。顺德政府应当不断完善社区居家养老服务体系，让顺德的老年人共享经济社会发展的成果。（作者单位：顺德职业技术学院经济管理学院）

基金项目：佛山市顺德区委社会工作部委托项目《顺德人口老龄化问题与对策研究》（2013-SDZYKY046）

参考文献：

[1] 2013年佛山市顺德区国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].（2014-04-28）[2014-08-07]

[2] 顺德试水社工服务3年仍处初步[EB/OL].（2014-03-17）[2014-08-07]

[3] 2014年，十件民生实事推进情况[EB/OL].（2014-06-18）[2014-08-07]

[4] 全额资助标准提升至每人每月534元[EB/OL].（2013-12-12）[2014-08-07]