政府信息公开：如何升级？

话题嘉宾

肖鹏：中央财经大学财政学院院长助理，教授，经济学博士，全国政府预算研究会秘书长，中国会计学会政府与非营利组织会计专业委员会理事，研究领域为公共预算和政府会计，教育部视频公开共享课《财政学》课程的主讲教师之一

翟继光：中国政法大学民商经济法学院副教授，北京大学法学博士，研究领域为经济法、财政法、税法等

唐云锋：浙江财经大学副教授，复旦大学公共管理博士后，剑桥大学访问学者，主要从事政府预算监督、公共经济与公共政策研究

宋立根：原河北省财政厅财政监督检查局调研员、财政监察员，北京大学兼职博士生导师

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

2014年政府信息公开工作取得显著进展。年初国务院办公厅印发《2014年政府信息公开工作要点》，对年度政府信息公开工作作出部署。一年多来，从权力清单、行政审批及行政处罚的公开到财政资金信息公开，从公共资源配置信息公开到公共服务信息公开，从公共监管信息公开到积极做好解读回应工作，从定期召开新闻发布会到积极运用微博微信等新媒体平台公开政府信息，各部门地方政府这一年在政府信息公开工作方面都取得了新的成绩，可谓达到了“史上最佳”。而为方便公众及时了解和监督信息公开工作情况，加强工作交流，各地区和国务院相关部门2014年政府信息公开工作要点落实情况汇总，在年终以专题形式在中国政府网上挂出，也被看作有着“破天荒头一遭”重要意义的举动。

然而也有舆论认为，政府信息公开工作只是取得了“被挤压的进步”，比如政府信息公开存在不少选择性公开现象，在各部门地方政府晒出的一年来各自信息公开的“成绩单”中不乏表扬与自我表扬的报告即谈成绩的多、说问题的少，此外，一些部门地方该主动公开的不主动，依申请公开的又拖泥带水，都说明政府信息公开工作还有很多的不足。

信息公开是打造“阳光政府”的第一步，也是尊重公众知情权、满足外部监督的前提。自2008年5月1日施行以来，《政府信息公开条例》已经积累6年多的实践经验。公民积极提请政府，要求公开相关信息，其中产生不少经典的案例，也遇到诸多阻力。近来，也有多位学者在不同场合呼吁制定《政府信息公开法》，将原有的行政法规提升到法律层面，以加强信息公开的法律约束力，并称其为“信息公开的3.0 版”。政府信息公开意义何在？6年多的信息公开实践，难点有哪些？政府信息公开对财政管理有哪些要求？如何更有力地推动信息公开，民众又该如何参与？打造升级版的政府信息公开，各方应如何作为？本期监督沙龙关注政府信息公开“升级”，围绕该问题进行相关探讨。

政府信息公开：“被挤压的进步”

主持人：自上世纪80年代以来，政府一直强调信息公开的重要性，并取得不小的进步，而对于刚过去的2014年的政府信息公开工作有不少舆论评价为“史上最佳”。然而对于这种进步，有学者认为是“被挤压的进步”，对此说法您作何评价？对于政府信息公开工作的重要性您如何看待？

肖鹏：政府信息公开的进步是外在压力和内在动力多种因素合力推动的结果，不能仅仅看到外在压力所带来的政府信息公开的进步，还应该看到政府为提升政府执政的公信力，主动适应执政环境的变化所带来的治理模式的变化，依据《政府信息公开条例》的要求，丰富公开的内容，创新政府信息公开的模式，以回应社会上的种种质疑。政府信息公开的重要性，对于提升政府执政的公信力，减少相关部门“暗箱操作”的空间，提高政府宏观调控政策的政策目标，保障公民的知情权，解释政府的公共受托责任履行情况，向纳税人交一份施政成效的答卷，均有极其重要的价值。因此，政府信息公开的重要性不言而喻。

翟继光：“史上最佳”仅代表一种与过去相比的评价，是相对的，而非绝对状态的最佳，就绝对状态而言，甚至都不能称为“佳”。只要有持续不断的进步，每一年都可以称为“史上最佳”。因此，“史上最佳”这个评价是不夸张的，但这本身并不能代表什么。班级倒数第一的学生，每学期进步一个名次就可以每年告诉家长自己的学习成绩是“史上最佳”的，但是到毕业时，这名学生可能仍然是50人班级上的倒数第10名。虽然年年实现了“史上最佳”的目标，但毕业时仍然属于最差的学生之列。学者用“被挤压的进步”来评价政府信息公开工作的成绩也是很贴切的，政府的惰性是天生的，如果不被“挤压”和“鞭策”，政府就容易安于现状，政府工作人员也喜欢按部就班。特别是近些年，在反腐高压下，很多官员的惰性大涨，“无为而治”的气氛很浓。政府信息公开是最能反映一个政府、一个部门工作绩效的方式，因此，如果没有整个社会的“挤压”，政府各个部门是没有动力主动推进政府信息公开工作的。政府信息公开对于建设法治中国，对于我国未来的经济发展都具有不可替代的作用。它是政府与民众沟通和交流的重要形式，也是民众监督政府的重要前提。每一个民主、法治国家都会高度重视政府信息公开工作，完全可以用政府信息公开的程度来衡量一个现代国家的文明程度。

唐云锋：对此说法，感觉不太确切，因为信息公开是对政府起码的要求，特别是在现代信息社会的背景下，要是政府公权力一切还是暗箱操作，社会公众起码的知情权都没有的话，显然有悖于现代政府是受纳税人委托管理社会的代理人角色的本质定位，更不符合学界基本一致认同政府“必要恶”的定性，也就是本人所经常强调的，社会与政府本质间主要关系之一，是政府活动必须以社会的监督为前提，更直白点就一句：政府的从良必须以社会的督促为前提。从这种意义来说，这种举措根本算不上什么进步，只是在社会的压力下较原来的肆意妄为有所收敛。至于政府信息的公开性意义，简单说来表现在两方面：一是政府代理人角色对社会公众委托人应尽的起码义务与担当的表现，就像世俗生活“管家”必须在“主人”面前不能玩猫腻与起码的忠诚一般，否则这种主仆间的权利义务关系无法维持；二是从政府社会管理职能的效能保证本身来说，这也是必需的前提之一。任何政府必须以基本的信息公开来保证政府内部活动更好服务于社会公共目标，即信息的公开是防止各种腐败的最有效措施，就如大家常说的“阳光是最好的消毒剂”，因此信息公开也是政府廉洁高效的一个基本前提。从另一个层面来说，信息的公开是改善与构建政府与社会良好公共关系的一个必要措施，这既是对社会公众起码知情权的维护，同时也是政府自身一种坦诚的表现，是构建与改善政府公信力的主要手段。所以无论是从政府活动效能的改善与政府公信力提升，还是改善政府与社会的关系方面，政府信息公开都是必需的前提。

宋立根：为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。面对《政府信息公开条例》的要求和公众的期待,在一些地方和一些事件的处理上,政府信息公开工作仍然存在延迟公开、被动公开、应付式公开、选择性公开的现象，例如一些引起社会高度关注的信息、土地污染状况信息、转基因作物生产信息等,其披露和公开过程无不一波三折,甚至不了了之。打造政府信息公开“升级版”迫在眉睫。李克强总理提出，让权力在公开透明的环境中运行，使人民能够更为充分和有效地进行监督。从这样的角度来看政府信息公开，尽管“公开是常态，不公开是例外”已经成为社会共识，一些人软执行、搞变通、应付事，损害了政府公信力，也在模糊甚至不可视状态中积聚着消极腐败的危险，因此，政府信息透明与反腐廉政的意义愈发凸显；与国务院简政放权、转变职能等改革密切相关，既体现了依法依规的行政自觉，又彰显了扩大公众参与的开放性，政府信息公开对规范权力、约束政府部门和公职人员行为，不断提升政府公信力，无疑具有积极作用。

主持人：自《政府信息公开条例》实施至今的六年多的实践中，从2009年3月31日实施第一年各部委机关提交报告日期时不少交“白卷”、未按时公布年度报告到2014年年底各部门、地方都结合要点自查落实情况向社会发布总结报告，接受社会评议监督，达到政府信息公开工作的“史上最佳”。具体来看，对于这样一种通过建章立制、逐步步入正轨的政府信息公开实践，您又作何评价？

肖鹏：这种变化体现出了随着政府执政经济、社会、技术等环境因素的变化，政府主动调整自己的施政治理模式，主动公开政府施政的相关信息，接受媒体和社会公众的监督，政府信息公开步入常态化的阶段。各部门、各单位信息公开的内容、格式、时间要求、违规责任处罚等均有章可循。

翟继光：客观地讲，我国政府信息公开工作从无到有，从少到多，的确发生了巨大的变化，取得了值得肯定的成绩。在这个进步的背后，有社会公众的呼声，有学者的研究，更有党中央和国务院建立规章制度并力保实施的努力。目前，我国政府信息工作基本上步入了正轨，与西方发达国家的政府信息工作有了可以对话和比较的资本。未来如能继续沿着这条道路发展下去，我国政府信息工作有可能达到或者基本达到西方发达国家的水平。

唐云锋：整体说来，感觉有点无奈。尽管说是一步步在推进，或者说是已经取得所谓的“史上佳绩”，但对这样一份来之不易的“佳绩”实在让人乐观不起来。因为对任何政府来说，这本来就是最起码的义务，而不能当做工作中任务；同时费时这么长在社会各界的推动下才走到今天这一步，说明体制既得利益的阻力太大，甚至体制本身就是一个难以逾越的阻力，所以更让人难以乐观。至于说逐步步入正轨的判断，个人也觉得不能太乐观，因为这事情必须以政府本身的转型与社会的成熟为前提，这两方面在当前还看不到根本的转机。

宋立根：政府信息公开的进展有目共睹，但是，更应该看到，社会各方面对政府信息公开的关注度在提升，期望也在提高，既要“看得见”，更要“看得懂”；既看政府公布的信息，更想看自己关心的信息。面对新的需求和期待，政府信息公开需要“升级版”，经验与教训一再表明：政府信息越是公开透明,越有助于解决问题和赢得民心；政府信息越是躲藏隐瞒,越会使事情复杂,造成“次生灾害”。

主持人：据背景材料，2014年国务院办公厅发布的《2014年政府信息公开工作要点》对全年政府信息公开工作的部署及指导意义明确有力。这不仅是国务院连续第三年发布信息公开重点工作安排，且这一部署相对前两年有着明显的进步，不仅公布时间早，也对要点落实情况开展了督查、第三方评估和社会评议。其中该要点确定了信息公开六大重点领域：行政权力运行信息、财政资金信息、公共资源配置信息、公共服务信息、公共监管信息和依申请公开。对于这六大重点领域的选择您如何评价？政府信息公开的内容和边界应如何界定？

肖鹏：按照人民主权理论，政府的权力来自于人民，接受纳税人的委托提供公共服务，纳税人以交纳的税收作为成本享受政府提供的公共服务收益。纳税人有权利了解政府的施政权力清单，财政资金的使用信息，公共资源配置是否满足纳税人的公共偏好，政府施政提供的公共服务和公共监管方面的信息。依申请公开属于社会组织或公民个体主动就某一事项要求某一部门公开的信息，属于单列项目。因此，2014年政府信息公开的六大重点领域：行政权力运行信息、财政资金信息、公共资源配置信息、公共服务信息、公共监管信息和依申请公开，切实反映了纳税人的信息公开关注焦点，政府能做到主动公开以解释政府公共受托责任的履行情况，值得推广，成为各级政府每年常态化开展的工作。政府信息公开的内容和边界，需要把握一个标准：国家安全标准。凡是与《中华人民共和国保守国家秘密法》不冲突的相关部门信息，可以做到逐步公开。当然，各部门信息公开需要接受地方政府的统一领导，在公开的内容、公开的格式、时间节点保持一致。

翟继光：这六大重点领域正是目前群众比较关心、政府信息工作力度尚不到位的领域。由于这六大领域的界定相对比较宽泛，基本上可以涵盖政府信息公开的重要领域。目前，我国政府信息公开的范围和程度都很有限，特别是受到保密信息的限制。政府信息中保密信息占到了相当大的比例，具体有多少，目前很难有准确的衡量。与发达国家相比，我国政府信息公开的数量大约只能达到发达国家的三成。以财政资金信息为例，国外公众可以了解的财政资金信息非常细，每一个具体项目花多少钱都可以公开，如美国白宫装修的花费情况就向社会公开得一清二楚。与此相比，我国社会公众要想清晰地了解天安门装修的花费情况或者国庆北京鲜花花费的情况恐怕还要等五至十年。其实，在西方发达国家，政府信息公开基本上没有边界，也就是说，原则上，所有信息都要公开，除非公开后可能危害国家安全，同时还要有明确的法律依据。因此，目前我国政府信息公开工作的重点是不断拓展公开的内容和边界，在这个问题上，政府可以把步子迈得更大一些，根本不用担心越界，因为这件事情本无界。

唐云锋：虽然可以一定程度上肯定这次工作要点的变化，但有两点简单的判断还是让人乐观不起来。一是在咱们国家，对于每年政府都在反复重复强调的事项，说明一方面实施效果不理想，另一方面说明实施阻力重重，只要原来外在的客观条件没有实质性改变，未来的效果自然依旧难以让人乐观。这些重点的选取应该说来还算可取，但这问题本身不是关键，到目前为止基本上还是以体制内的主动公开与监督为主体，主动权在政府自身，尽管对政府也许多了点工作上的所谓压力，但公开到什么程度还是取决于政府，所以实质上跟原来没有本质变化。同时另一个老话题，即政府体制内的监督，一方面会由于缺乏主动性与独立性，结果使监督乏力；另一方面也自然增加了政府运作的成本；最后对于社会监督的引入，技术上不是问题，但关键是社会公众权利意识的培育，或者说当前社会现实离成熟的社会，还有相当的距离，更关键是当前对社会舆论的打压态势实在更有悖于政府信息公开的初衷，也就是说社会说话的自由都成了问题，还谈何对政府信息监督。至于公开的内容与边界，简单点说，只要不涉及国家经济与军事安全的，其他都不应该是限制公开之列。

政府信息公开“升级”：建设法治政府的应有之义

主持人：请您谈一下财政信息公开的意义以及当前财政信息公开应在哪些方面进一步改进。

肖鹏：公共财政是“集众人之财，办公众之事”，财政信息公开对于纳税人了解所缴纳税收资金的使用去向与使用绩效，提高纳税人权利意识，促进地方政府改进施政治理模式，切实满足地区公民的公共服务需求，形成政府、社会、公众三者间的和谐治理，提高政府执政的公信力，均具有重要的价值。在财政信息公开方面，建议在公开的内容上进一步细化。2014年《预算法》修订案中，对提交人大代表审查的政府预算草案，要求一般公共支出预算按功能编列至项级科目，按经济性质编列至款级科目，同时，还要提供专项转移支付的相关信息。建议在向全社会公开的部门预算的细化程度上，能够落实《预算法》的相关要求。

翟继光：财政信息公开对于财政法治化、民主化和制度化建设具有重要的意义。只有财政信息公开了，社会公众才能参与到财政制度的建设中来，才能不断提升财政工作的法治化和民主化程度。目前财政信息公开工作应从广度、深度和及时性等三个方面进行改进。原则上，能公开的信息尽量公开，在公开时，尽量把比较具体的数额和信息公布出来，不要总是公布一些大数据。政府信息公开应当尽量提前，不要设置保密期。例如，国家税务总局官方网站有时对国家税务总局发布的文件还要晚几天再公布，这一方面不利于社会公众及时了解最新政策，也容易给人留下为了给某些收费网站留出收费空间的口舌。财政和税务部门在政府信息公开方面不能有私心。

唐云锋：要说当前财政信息公开的意义，感觉暂时还谈不上有实质性的进步，只表现为对政府工作督促与社会公众权利意识的一种启蒙。进一步的改进，简单说来也表现为两方面，于政府方面，主要表现为政府信息的公开不应该表现为工作任务，而是政府日常财政活动中的应有义务；于社会方面，是社会公众权利的觉醒，更是社会舆论的放开，特别是言论自由的尊重与保护，这应该是政府信息特别是财政信息公开改进的唯一目标。

宋立根：财政信息公开是政府信息公开的重要内容，也是公共财政的本质要求，对于保障公民的知情权、参与权和监督权，加强法治政府建设，发展社会主义民主政治，具有重要意义。近年来，随着我国财政收入的持续增长和财政支出规模的不断扩大，我国财政信息公开也不断迈出实质性步伐，中央部门预算实现了向社会公开，地方预算公开不断推进，预算公开范围逐步扩大、内容不断细化。纵观我国财政信息公开的历程，从中央部门预算公开到“三公经费”公开，一直受到社会各界的广泛关注，公众的质疑声不断。对于政府部门来说，这既是压力，也是动力。当前和今后一段时期，进一步推进财政信息公开的工作，除了明确财政预算公开的主体、时间、范围以及深度外，要进一步改进完善健全公开机制，扩大公开范围，细化公开内容，不断提高依法行政、依法理财水平。尤其要逐步调整和完善“三公经费”公开机制，有效推进财政信息公开透明，更加符合依法治国和依法行政要求。一是推进公开明细预算、可读性预算。强化描述性、解释性和明细性说明，提高可读性和决策有用性，让不具备财政、财务会计知识的财政信息使用人能够准确理解。二是完善财政信息公开系统。以政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式公开，辅助以公共场所查阅、公告上墙、群发短信、电视字幕、分发宣传单等因地制宜、简洁直观的方式配合。三是利用现代网络媒体信息技术。强化政府财政信息公开载体门户网站的建设，提高信息更新的频率和质量，降低公众获取信息的成本，推进财政信息公开工作的现代化。四是改进财政信息公开方式。务必以信息使用者满意度为导向，公开的信息内容要真实完整，解读和说明通俗易懂，查阅信息方便快捷，既要涵盖主动公开信息，又要包括依申请公开信息。通过咨询回复反馈、网上调查、信息公开意见征集、在线访谈等方式，突出“公开、交流、服务、互动”原则，提高效率、降低成本，增强工作实效。

主持人：据背景材料，当前政府信息公开工作仍有诸多不足，造成政府信息公开不主动、面对公众关切不发声等问题的原因何在？推进政府信息公开过程中存在哪些阻力？为打造升级版的政府信息公开，还要克服哪些困难？

肖鹏：原因在于部门对于信息公开还有抵触意识，《政府信息公开条例》的法律层次低于《保守国家秘密法》，部门以涉及国家安全等理由予以拒绝公开。推进政府信息公开还面临着法律层次不高，拒绝公开的法律责任界定、部门主动公开意识不强等方面的阻力。打造升级版的政府信息公开，还需要进一步提升政府信息公开的法律层次，细化公开的内容，明确拒绝公开的法律责任等，以进一步推进政府信息公开。

翟继光：由于政府信息公开的本质是对政府工作的监督，政府工作的好坏并不由群众说了算，因此，政府部门对政府信息公开不主动是很正常的。推进政府信息公开过程中最大的阻力就是政府部门没有动力，社会公众没有发言权。目前虽然各级政府部门都在进行政府信息公开，但大多是在上级的要求和压力之下的被动行为，很少有积极主动进行政府信息公开的。为提高政府主动进行政府信息公开的积极性必须将政府信息公开工作作为对地方各级政府以及政府各部门进行政绩考核的重要指标，而且该项工作是否合格应当由人民群众说了算，这是打造升级版政府信息公开需要克服的最大困难。

唐云锋：问题的关键还是现行体制中行政任命制所造成的，政府官员只对上负责，可以基本不用对社会公众负责的体制造成的。首要的阻力是官本位下，权力的边界与权责要受到限制，通俗点说，政府的任何权力与活动需要承担相应责任与义务，所以传统官本位观念与现实的利益才是最大的阻力。所谓打造升级版的政府信息公开，在现行体制没有根本转型的前提下，主要是要引入社会的力量，培育理性与专业的社会监督组织，并加强相关的法制建设，特别是预算法中相关内容的修订，逐步推进与规范政府的财政活动。

主持人：推进政府信息公开应是建设法治政府的应有之义，将《政府信息公开条例》上升为法律也得到了多方的呼吁和响应，据此谈谈您的想法和建议。

肖鹏：政府信息公开不仅仅是财政预算信息公开，尽管2014年《预算法》修订案中，提升了财政预算信息公开的法律层次和提交人大代表审查的部门预算信息公开的细化层次，但向全社会公开的部门预算信息，在细化层次上并未做出明确界定。因此，为推进政府信息公开，有必要通过以下措施来推进：一是提升政府信息公开的法律层次，制定《政府信息公开法》。《政府信息公开法》明确界定政府信息公开的主体、内容、公开方式、细化程度、时间节点、救济条款、不公开的法律责任等相关信息。二是适当界定《政府信息公开法》的例外条款，以协调与《保守国家秘密法》的关系。

翟继光：目前政府信息公开工作仅仅是国务院对地方各级政府以及政府各部门的要求，是狭义的政府信息公开，广义的政府信息公开相当于国家信息公开，除行政机关之外，立法机关、司法机关以及军事机关都应当进行信息公开。显然，目前的《政府信息公开条例》是无法对行政机关之外的其他机关提出要求的，只有上升到法律的层面，政府信息公开才能上升到国家信息公开的层面，才能通过强有力的法律手段来确保政府信息公开工作的稳步推进。

唐云锋：其实这本来不是一个有争议的问题，只是对现有体制下政府的胆略与智慧考验。本人更担心的是，上升为法律后，能不能保证有效与充分实施的可能性，这又是近年来社会争论一直较激烈的宪政问题。只有宪政前提下，政府的权力才能受到制衡，政府“必要恶”的本质才能真正得到修正，也才能使政府的活动相对规范与符合社会公众的利益。