论城市群体性事件预警和处置机制的构建

田亮　汪鑫

文章在分析近年来城市型群体性事件产生的经济社会原因的基础上，结合苏州市案例，提出从重“末端控制”转向重“源头治理”的社会治理思路，探讨了构建城市型群体性事件预警和处置机制的社会风险评估指标体系、信息收集和研判机制以及现场应对的处置原则等基本问题，提出了群体性事件的预警模型、疏导模型和处置模型。

城市群体性事件；预警和处置机制；苏州市

D631.43；C916A006608

近年来，中国城市处于各种社会矛盾的交汇处，社会风险积聚，依赖增加公共安全投入的传统防控模式也走到了尽头。①在诸多城市治理课题中，又以群体性事件高发为重点和难点。根据法制网发布的《2012年群体性事件研究报告》，2012年城镇居民参与的群体性事件（511%）稍高于农村居民（467%），这表明当前社会矛盾正在由农村向城镇转移，城镇出现的各种矛盾和问题将变得更加错综复杂，社会管理也将面临更加严峻的考验。②因此， 为了保证城市的公共安全，维护社会秩序，如何积极创新社会管理，不断提高预防和妥善处置群体性事件的能力和水平，是当前地方政府包括公安机关所面临的重要课题。本文结合苏州案例，尝试性地构建了群体性事件的预警、疏导和处置模型。

一、 群体性事件及其治理的理论工具

在中国，学术界对如何定义“群体性事件”尚无统一意见，较权威的定义是2009年版的《党的建设辞典》：“群体性事件是指由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人间语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成负面重大影响的各种事件。”

我国转型期频发的群体性事件是社会矛盾和社会冲突的集中反映。③首先，从政治学的角度看，群体性事件是公民无序政治参与行为的一种表现。因此运用公民政治参与理论近代意义的政治参与思想源于近代民主理论中人民权利的思想。亨廷顿从参与的结果进行研究，认为政治参与是“公民试图影响政府决策的活动”。陶东明、陈明明在《当代中国政治参与》一书中认为，政治参与分为常态政治参与和非常态政治参与。如果在常态参与的范围内不能达到既定目的时，就要借助非常态的政治参与来作为手段之补充，非常态政治参与具有非直接、隐形、被动、非法以及非均衡等特征。，如何使公众的政治参与不脱离常态范围，是治理群体性事件的根本之道。其次，群体性事件作为当今中国主要的公共危机之一，它要求把预警放在首位，实行有效的公共危机管理危机管理理论的提出起源于1962年的古巴导弹危机，后来转向非军事性的公共危机领域。罗伯特·希斯在《危机管理》一书中提出，有效的危机管理需要做到如下几点：转移或缩减危机的来源、范围以及影响，提高危机初始管理的地位，完善修复管理以便能迅速有效减轻危机造成的损害。他认为寻找危机的本质、根源以及表现形式，同时分析其造成的冲击，就可以通过降低风险程度和缓冲管理来更好地进行危机管理。。最后，建立科学、民主、高效的群体性事件预警和处置机制，认识、引导并控制群体心理趋向群体心理学主要盛行于19世纪90年代以后，法国社会心理学家勒庞是群体心理学的创始者之一，勒庞在《乌合之众：大众心理研究》一书中指出，群体是冲动的、无理性的、缺乏责任感的、愚蠢的，个体一旦参加到群体之中，由于匿名、模仿、感染、暗示、顺从等心理因素的作用，个体就会丧失理性和责任感，表现出冲动而具有攻击性等过激行为。，将群体性事件的社会伤害最小化。概括起来，群体性事件预警及处置机制的理论基础是：用源头治理为主的战略性思想来取代以往的以末端控制为主的策略性思维，同时在战术上加强应对突发事件的现场处置能力。如图1。

二、 发生城市群体性事件的机理分析

当前我国城市群体性事件频发，既与我国迈向中等发达国家阶段所必然伴随的社会矛盾积累有关，也与我国一些地方政府行政理念偏差、行政能力低下有关。就后者而言，可以概括为：由于不同利益群体所拥有的权利失衡所导致的对公共事务话语权的差异，压力型体制下地方政府顾此失彼，政府能力以及效率的不足以及政策制定的“黑箱”从根本上引发了群体性事件。

首先，地方政府扭曲的政绩观所导致的社会、生态问题。20世纪90年代以来，各地在“发展是硬道理”口号的驱使下，片面追求经济总量和经济增长高速度，而罔顾生态环境和劳动者权益保护；居民收入差距急剧扩大，劳资关系紧张，由此带来弱势群体普遍的心理失衡、怒气和怨气积聚、对社会的普遍不信任等情绪，并导致社会的不稳定性趋势增加。客观地说，最近十余年来，政府公共服务能力和水平不断提高，但在全球化、信息化的背景下，公众对政府的持续改进有着更高的期待；换言之，政府所提供的公共服务与公众的期待仍有较大差距，公众的挫败感、不公平感都在增加，成为各类群体性事件产生的温床。于建嵘：《诱发群体性事件的最大陷阱》，载《人民论坛》，2012年第19期，第57页。

其次，官僚主义作风和日益严重的腐败现象造成官民关系紧张。近年来，执政党高度重视党风和廉政建设，致力于提高执政能力，在惩治贪污腐败方面也取得了显著成就。但部分官员的形式主义、官僚主义以及权力寻租问题，与党的执政理念背道而驰，不断侵蚀执政党长期以来积累的公信力，严重败坏了党和政府的形象，引起公众积怨。比如，2008年的贵州“瓮安事件”的根本原因就是地方政府和部分领导干部的官僚主义作风造成的。伍晓霞：《以人为本处置群体性事件》，载《人民论坛》，2011年第26期，第187页。此外，群体性事件一旦爆发，需要决策者果断行动，及时应对，将其消弭在萌芽状态。但实际上，在群体性事件酝酿发展的过程中，一些行政决策者优柔寡断，缺乏担当，仅仅充当“传话筒”，一层一级向上级请示、汇报，最终导致事态扩大。

最后，一些牵涉面极广的重大决策缺乏真实而有效的公众参与过程。作为政治系统的输出品，公共政策是社会关系的润滑剂。公共政策对防止社会冲突，矫正社会不公，及时避免社会问题的产生有着重要的作用。然而近年来，部分地方政府在出台一些涉及民生的重大决策前，缺乏必要的社会风险评估，甚至不执行应有的科学论证和听证程序；有的地方即使有相关程序也只是象征性地走走过场；更有甚者，受强势利益集团左右，有些政策在执行过程中走样，从而让一些利益群体产生被剥夺感和不公平感。朱德米：《社会稳定风险评估的理论图景》，载《南京社会科学》，2014年第4期，第5866页。诸如：引进污染项目让企业获得了巨大利益，地方政府获得税收，但社区居民却承担了环境损害的大部分成本；在一些政府主导或参与的房地产开发项目的征地补偿上，先签拆迁补偿协议的居民得到的补偿额远远不及后来当“钉子户”所获得的高，从而让一些群众得出“老实人吃亏”的结论。

城市群体性事件的发生除了上述根本原因以外，还有诸多直接的诱因。大体上说，不外乎维权纠纷、征地拆迁、劳资关系以及社会泄愤等类型。

1. 维权纠纷问题

维权纠纷问题是指公众围绕直接相关的利益或纠纷而展开的活动。根据所涉及的利益不同，可以分为经济利益纠纷和环境权益纠纷。前者包括房产商与购房者纠纷、医患纠纷等。房地产经济持续高速发展，相关的群体性事件逐年增多，如房屋存在严重质量问题、公摊面积虚增问题、延期交房问题、一房多卖问题、因开发商原因房主办不出房产证问题等等。例如，2009年苏州市相城区凯翔国际业主因开发商延期交房问题，多次到区政府、市政府集体上访。涉及环境权益纠纷的，则有抗议企业污染和PX项目或垃圾焚烧厂的邻避行动。此类涉及城市居民重大利益的项目在落地前，如果缺乏透明公正的程序和耐心细致的说明，一旦强硬推行，即使是以民生工程的名义，也往往会受到公众的强烈抵制。例如，2009年10月，吴江平望垃圾焚烧发电厂点火试运行引发周边数千名群众连续数日拥堵国道、省道，最终吴江市委市政府宣布项目停建方才平息事态。

2. 征地拆迁问题

在涉及农地征用或城市旧区改造拆迁过程中，由于地方政府在拆迁征用补偿、劳动力的就业和安置等方面政策不当或不落实，往往引起被拆迁征用居民的不满，如果当地政府对已经暴露的矛盾苗头认识不足，对群众反映的问题也不及时回应，而采取拖延或激怒群众的手段，事态往往会闹大。例如，2010年的苏州市的“通安事件”就是由拆迁补偿问题所引发。由于在2010年的征地过程中，同等面积补偿额超过了2008年以前的3倍，村民指控补偿款被政府工作人员克扣，遂屡次向有关部门反映，但均未得到明确答复。村民的不满终于在2012年7月14日爆发，发生了大规模的堵路和打砸事件。直至7月18日，堵路行为再次发生，聚集群众数量增至近万名。最终，地方政府于7月28日就地免去苏州新区党委书记职务，宣布暂停拆迁，听取广大群众意见，同时承诺为解决失地农民的再就业问题每年提供1000个公益岗位，才让事态得以平息。

4. 社会泄愤问题

近年来由于贫富差距、腐败现象经互联网渲染而逐步放大，公众的负面情绪日益积聚，又得不到及时而有效的疏导。在这种情形下，往往一个简单的偶发事件就可能诱发一起大规模的无特定利益诉求的群体性泄愤事件。比如，2012年9月15日苏州发生的反日游行中的骚乱。公众参加反日游行的初衷本是要表达一种正常的爱国情感，但是在后来则演化为部分群众的泄愤行为，通过打、砸、抢、烧涉日商户和日系汽车来发泄个人对官商勾结等腐败现象的不满。

三、 基于苏州经验的城市群体性事件预警和处置机制模型

1. 苏州现行危机处理机制及其存在的问题

至2013年年底，苏州全市总户籍人口数近654万人，全市非户籍人口登记数恰好也是654万，两者基本持平，成为继深圳之后的全国第二大移民城市。《2013苏州人口数据发布 流动人口比户籍人口多164人基本持平》，中国江苏网，2014年1月17日，http：//jsnews.jschina.com.cn/system/2014/01/17/019998907.shtml。随着人口流动量的加大和流动速度的加快，原有的城乡社会结构剧烈变迁，各种利益关系错综复杂，社会风险因素大量聚集，从而给城市管理带来巨大挑战。

近年来，苏州市政府在建立健全群体性事件的预警机制和应急管理组织机构上取得了显著的进步：第一，建立了较完备的组织领导体系。2010 年苏州市应急管理委员会成立，统一领导全市各类突发事件处置工作；组建了市应急管理办公室，专职从事全市应急管理工作，履行应急值守、信息汇总、综合协调等职责。各市、区也都相应成立或明确了应急领导班子、应急管理机构和应急办事机构。第二，建立预警预案制度。发布《苏州市突发公共事件总体应急预案》（苏府[2006]52号）等有关规定。“十一五”期间，苏州市积极制定各级、各类预案，街道（乡镇）以上应急预案制订率达到100%，社区（村）应急预案制订率超过90%，国有及国有控股企业、规模以上非国有企业应急预案制订率均超过85%，学校应急预案制定率100%。第三，加强应急管理工作的专业化水平。成立了应急管理专家组，针对各类突发事件提供比较权威的决策建议、专业咨询、理论指导、技术支持等。“十一五”期间，全市建成县（区）级以上综合应急救援队伍13支、3000余人，建成乡镇（街道）综合应急救援队伍108支共8455人，建成各类市级专业应急队伍287支共11814人。《苏州市应急管理体系建设“十二五”规划》（苏府[2011]95号），苏州市政府信息公开，2011年5月5日，http：//www.zfxxgk.suzhou.gov.cn/sjjg/szstyj/201211/t20121128_175999.html。第四，建立统一的应急整体联动机制。制定了全市值班信息、工作信息等报送制度，信息报送的质量和时效有了较大提高。突发事件发生后，各部门应急预案启动及时，应急响应迅速有力，恢复秩序积极有序，受灾群众安排妥善。

但是，苏州在构建群体性事件的预警和处置机制上，仍存在着较大改进的空间。主要表现在：第一，预警责任机制不健全。主要是预警预案比较笼统，没有具体的实施规范，且没有明确的责任划分，无法做到责任到部门、责任到人。第二，信息搜集和研判不精细。近年来，苏州市虽然建立了固定、机动、现场三大信息平台和指挥系统，但三大系统间的互联互通程度不够；而且对突发群体性事件的苗头性、趋势性研判还缺乏可以量化的指标体系。第三，早期预警不力。从近年来突发事件的预警实际看，基本都是事件发生临界点才发出，甚至在事件实际发生之后的一段时间后才发出所谓预警，从而贻误了最佳处置时机。第四，现场预案单一，缺乏演练。由于没有对预案进行明确、科学的细分，只是大体了解在什么条件下做什么工作，缺乏精确的、可操作的预案，没能给现场执行者果断处置提供可靠的技术支持。

2. 根本之道：从“末端控制”走向“源头治理”

安全、和谐的城市不等于完全屏蔽不同利益表达的声音，但群体性事件频发的城市不可能是一个让人有安全感而愿意留下来的地方。因此，如何治理群体性事件，需要从宏观上转变思路，从后果导向的反应式城市管理转变为原因导向的城市治理，即从“末端控制”的应急式管理模式转变为“源头治理”的前馈控制模式。诸大建：《管理城市发展：探讨可持续发展的城市管理模式》，上海：同济大学出版社，2004年，第6369页。在现阶段，可以从消除公众积怨、提高政府部门的公信力、利用大数据对城市政治和社会生态予以深入研判等方面，从经济平权、社会保障、劳动保护、权利救济、司法公正诸方面进行切实有效的改革。当务之急是：

第一，拓展社会公众参与公共决策的渠道。公民有序的政治参与是现代民主政治的基本要求，有利于保障政治系统的合法、有序运转。如果公民政治参与的合法渠道受阻，他们往往会寻求非制度化的渠道来表达诉求，常见的是以把事情闹大的方式来引起关注。通过对近年来的城市群体性事件的观察和分析，可以看到公民政治参与和权利意识的明显提高。因此，群体性事件的解决需要保障并扩大公民的政治参与的渠道。公民有了制度化的政治参与途径，各种非制度化参与行动就必然大大减少。

第二，完善司法制度，畅通公民的利益表达渠道。当前社会矛盾多样、利益繁杂，如果没有畅通的利益表达渠道，利益冲突就无法解决，利益关系就无法协调。如针对商品房质量的维权纠纷和劳动者维权纠纷，完全可以在相关法律框架内处置。针对企业环境污染引发的群体性抗议，地方政府首先应该反思其发展观是否扭曲，是否为了招商引资或增加税收，而罔顾对生态环境的保护；是否当有公民合法举报污染企业而存在政府不作为的情况；是否有公民控告不法企业而法院不予受理的情形；等等。完善的司法制度不仅可以充分保障宪法赋予每个公民的政治权利，还可以对公民利益表达的内容、方式和途径等做出明确的规定并以法律的形式固定下来。在法律的明确规范下，结果具有可预期性，无理取闹得不到好处，这将会大大降低群体性事件发生的概率。

第三，以建立服务型政府为导向，积极推进政府职能转变。政府转型虽然破题多年，且多有进展，但全能型政府的惯性思维仍然根深蒂固。当前众多群体性事件的矛头最后都指向地方政府，恰恰说明当前政府与市场、国家与社会之间的关系还没有完全厘清，政府在职能上的错位、越位、缺位现象依然存在；政府与民争利和卸责现象同时存在，致使公众对党与政府的能力以及以人为本的价值取向产生怀疑。为此，应把应对城市群体性事件作为行政体制改革的一个契机，继续推进政府职能转变，建立负责任、法治化的服务型政府，更加积极主动地回应公众的诉求。

3. 应急处置：以政法委为中心的预警处置机制模型的构建

城市群体性事件具有触发点多、预测难、涉及面广等特点，以政治的宏观改革为中心内容的源头治理是一个长期的过程，不可能在短时间内立竿见影。因此，在有效化解“原因的原因”之前的相当长的一段时期，强化对介于源头和末端之间的“中断”的应急管理即短期预警工作，仍然是地方政府的当务之急。这就是构建以政法委为中心的预警和处置机制，整合利用现有的社区资源，如基层党组织、居委会、物业保安、治安志愿者等等。目前可以从以下三方面入手：第一，建立社会风险评估模型。对情报信息的准确掌握与科学评估是治理群体性事件的关键，因为它关系到下一步行动的方向。第二，建立前期疏导模型。群体性事件一旦出现苗头，需要运用疏导模型对危机进行预判，以此来决定采取何种方式及时化解冲突。第三，建立现场处置模型。即指挥者根据现场的实际情况果断响应，及时处置，力图将社会伤害最小化。

（1）社会风险评估模型

科学决策是建立在大量真实可靠的信息基础之上的，舆情情报是做好群体性事件预防控制和化解工作的前提。群体性事件在爆发之前，一般会经历一个较长的潜伏期。应通过多种途径搜集、观测和评估舆情信息，公众的不满情绪堆积到一定程度，就会慢慢表现出来，但尚未导致参与者们频繁活动。因此，全面掌握信息是做好危机评估的前提。核心是两个方面：

一是设定可操作的预警指标体系。根据国内外群体性事件发生的经验，可以将若干经济社会状况予以量化，从而确定社会风险等级。比如，可以从个人生存保障、地区经济发展、社会管理程度、公共服务水平、公众心理承受程度等五个方面设立指标体系。①个人生存保障指标：个人经济收入、医疗养老保险覆盖率、失业保险率、贫富差别指数等。②经济发展支撑指标：国内生产总值增长率、财政收入增长率、城乡统筹水平等。③公共服务分配指标：政府公共服务水平、社会保障程度、城镇居民可支配收入和农民人均纯收入比值、公共服务均等化水平等。④社会管理调控指标：群众关注的热点难点问题的多少、公职人员犯罪率、重大腐败案件数、刑事案件破案率、年均群体性事件数等。⑤公众心理承受指标：社会治安满意率、对各级干部的信任度和政府行政效率的评价值、干群关系满意率等。

二是强化预警管理。根据前述预警理论和方法，建立在计算机系统支持下的监测、评估、预测、报警和对策选择的高效能的决策支持系统。可依托现有公安机关110指挥中心平台，也可成立城市应急管理中心，实行统一指挥、及时预警、高效运转、科学管理。具体包括指标管理、信息收集、数据处理、信息研判、控制对策等。要点有：①指标管理。分两个层面：一是建立指标框架，按照确定的预警指标，设定出具体反映有可能发生事件的指标控制区间和警戒线，进行周期性监测预警，以判断社会稳定趋势。二是修订指标。及时对指标体系进行深度开发和修正完善，对指标数量、内容及权重进行修正，更好地指导实践。②信息管理。通过网络、社区、企业等渠道，形成信息采集上报网络，及时向预警中心上报信息。近年来，苏州市公安在“警务创新”实践中，用源头治理的思路，总结出社区警务的 “六联工作法”“六联工作法”即基层派出所社区民警进社区（村）“两委”班子，通过情报信息“联析”，矛盾纠纷“联调”，实有人口“联管”，突出问题“联治”，小区平安“联建”，社会治安“联防”。 参见王邢：《合作治理导向的城市社区警察服务研究——以苏州S社区警察服务实证研究为例》，同济大学硕士学位论文，2013年，第37页。，试图融合综治、信访等部门，全方位、无缝隙地收集并共享信息。通过各种工作渠道上报舆情信息，应在党和政府统一领导下，由政法委组织协调和归口管理，努力做到及时全面掌握舆情信息。如图2所示。③数据管理。主要由数据库和计算模块构成，数据库完成数据的录入、分类、汇总、储存和更新。此外，还应加强：④由专家组进行信息研判。⑤为决策者提供应急性、思路性、建议性的人机互动系统。

（2）疏导模型

建立健全对话协商机制是有效处置群体性事件的必要条件，是得到社会认同与谅解、实现矛盾化解的重要手段。在城市群体性事件的发酵过程中，有效处置的关键在于掌握群体心理动向，并采取针对性措施。当前，由于沟通不畅、群众诉求不能及时解决所导致的群体性事件屡见不鲜。比如，2010年苏州市工业园区“联建115事件”。联建科技公司在事件爆发前已经暴露出各种问题，相关部门已经就此问题进行上报，但是没有得到应有的重视，未及时建立预案，员工长期积累的不满情绪爆发，最终酿成群体性事件。因此，在掌握事态萌芽信息后，协同企业进行群体心理疏导至关重要。

所谓疏导，就是用说服教育的方式，引导群众以理性合法的方式表达利益诉求，化解矛盾。要点是：①为利益相关方搭建理性协商、对话的平台，使利益诉求方尤其是其中的重点人员转向正常合法的渠道解决问题。②要设法控制群体集聚，减少从众心理的蔓延。应对处置群体性事件必须把握社会群体的心理特点，采取各个击破的办法，减少从众心理的滋长蔓延，努力缩小群体聚集的规模，分化瓦解群体阵营，削弱群体凝聚力。③要根据团结多数打击少数、争取温和派分化强硬派的原则，对于组织者、谋划者和破坏者，适时采取适当的法制手段，发挥强制措施的威慑作用，以平息事态。

如图3所示，预警评估小组根据事件发生的具体诱因可将疏导方式分为两类：①对以维权纠纷为诱因的事件，上报政法委，由政法委牵头，由所在地政府调解委员会具体负责解释、教育和引导，并对群众提供必要的政策咨询和法律援助，及时遏制事态的恶化；由于纠纷处理不当转为对地方政府不满时，应在政法委的统筹协调下，由上一级政府暂代执行职能，现场办公，尽快疏散群体聚集，但须注意在律法框架下处置，切忌轻率承诺，以损害政府和司法机关的公信力。②对因政府重大政策失当为诱因的群体性事件，在政法委统筹协调下，启动行政行为审查机制以及对重大决策进行重新评估，发现错误要及时承认并纠正，并寻求替代性政策或互补性政策，对群众的受损权益进行补偿。如果证明政策正确，则要对群众进行政策和法制宣传，并建立重大政策意见反馈平台，对于个别极端分子进行约谈。

（3）现场处置模型

对已经实际发生的群体性事件，在疏导的同时需要果断处置，在减小社会伤害的情况下，尽快恢复社会秩序。处置事件时应坚持如下原则：

第一，坚持社会伤害最小化原则。应该设置相应的窗口观察民意发展态势，及时发现并采取措施制止事态向坏的方面发展，以分化与控制参与人群情绪，减小社会破坏。要求决策者掌握对参与人群的控制力度，防止参与人群情绪失控造成严重的社会人权侵犯和财产损害；现场决策者应该有当机立断的果敢态度，及时回应导火索事件当事人的合法请求并防止对公权力不满情绪的产生和蔓延，对社会腐败等可能导致群体性事件失控的恶劣现象和情况给予必要的及时惩办，恢复公众对行政者的信心和正常的社会生活秩序。

第二，坚持迅捷原则。群体聚集发生时，受到相关事件的感染和人群不满气息蔓延的影响，极易做出不理智的破坏行动。因此，决策者必须把握先机，争取主动，第一时间向上级报告，第一时间赶赴现场，第一时间接待群众，尽早化解矛盾纠纷。靠前指挥、果断决策、处置到位，是成功处置群体性事件的关键所在。只有在事发之初及时赶赴现场，迅速判明情况，果断决策，实施强有力的指挥，与诉求群众对话，直面矛盾困难，了解内幕情况，发布真实信息，制定出解决问题的时间表，避免激化出极端暴力行为，把危害和损失降到最低限度，把负面影响缩到最小范围。

第三，坚持法治原则。要维护法律的权威性和政策的严肃性，严格按照国家法律和党的政策切实解决群众反映的问题。

第四，坚持适度原则。妥善处置群体性事件要以疏导、化解为主，慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施，以防矛盾激化，事态扩大，引发警民冲突，发生人员伤亡事件。对伴有打砸抢烧杀等严重暴力行为的群体性事件，必须当机立断，依法采取果断措施，坚决制止犯罪行为，迅速控制局势，以有效避免事态的扩大升级。

四、 结论

像苏州这样迅速发展的人口导入型城市，对群体性事件的治理是提高城市管理能力的一项的基础性工作。总体上看，苏州市群体性事件的预警和处置机制仍处于探索阶段，与“有效应对”还有一定的差距。群体性事件的治理需要标本兼治，将战略管理和战术技巧结合起来，实现：第一，源头“医国”治本有道：从宏观上确立“源头治理”优先于“末端控制”的指导思想，致力于化解社会危机的原因之原因，即推进以公民参与社区公共事务治理为中心内容的基层民主政治建设；切实推进司法改革以促进社会公平正义；切实促进政府职能转变，加强社会管理创新，释放社会组织活力，形成协同共治的机制。第二，早期预警科学有据：着力构建社会危机预警评估指标体系和预警管理机制，主要包括全覆盖的舆情信息收集系统以及科学、高效的预警信息分析系统和反馈机制。第三，现场处置果断有力：着力增强应急处置突发事件的能力，包括现场指挥协调能力、协商对话技巧等迅速恢复社会秩序的能力。

（苏州市公安局刘阿婷警官对本文亦有贡献，特此致谢。）

Based on an analysis of the economic and social reasons for urban mass incidents in the case of Suzhou， the paper proposes the transition of social governance ideas from “end control” to “source treatment” and explores the basic problems in building earlywarning and disposal mechanism of city mass incidents including social risk evaluation index system， information collection and judgment system， and onsite disposal principles. Finally， it attempts to establish an earlywarning model， mediating model and disposal model in response to mass incidents.

urban mass incidents；earlywarning and disposal mechanism；Suzhou city

曾静

（2）疏导模型

建立健全对话协商机制是有效处置群体性事件的必要条件，是得到社会认同与谅解、实现矛盾化解的重要手段。在城市群体性事件的发酵过程中，有效处置的关键在于掌握群体心理动向，并采取针对性措施。当前，由于沟通不畅、群众诉求不能及时解决所导致的群体性事件屡见不鲜。比如，2010年苏州市工业园区“联建115事件”。联建科技公司在事件爆发前已经暴露出各种问题，相关部门已经就此问题进行上报，但是没有得到应有的重视，未及时建立预案，员工长期积累的不满情绪爆发，最终酿成群体性事件。因此，在掌握事态萌芽信息后，协同企业进行群体心理疏导至关重要。

所谓疏导，就是用说服教育的方式，引导群众以理性合法的方式表达利益诉求，化解矛盾。要点是：①为利益相关方搭建理性协商、对话的平台，使利益诉求方尤其是其中的重点人员转向正常合法的渠道解决问题。②要设法控制群体集聚，减少从众心理的蔓延。应对处置群体性事件必须把握社会群体的心理特点，采取各个击破的办法，减少从众心理的滋长蔓延，努力缩小群体聚集的规模，分化瓦解群体阵营，削弱群体凝聚力。③要根据团结多数打击少数、争取温和派分化强硬派的原则，对于组织者、谋划者和破坏者，适时采取适当的法制手段，发挥强制措施的威慑作用，以平息事态。

如图3所示，预警评估小组根据事件发生的具体诱因可将疏导方式分为两类：①对以维权纠纷为诱因的事件，上报政法委，由政法委牵头，由所在地政府调解委员会具体负责解释、教育和引导，并对群众提供必要的政策咨询和法律援助，及时遏制事态的恶化；由于纠纷处理不当转为对地方政府不满时，应在政法委的统筹协调下，由上一级政府暂代执行职能，现场办公，尽快疏散群体聚集，但须注意在律法框架下处置，切忌轻率承诺，以损害政府和司法机关的公信力。②对因政府重大政策失当为诱因的群体性事件，在政法委统筹协调下，启动行政行为审查机制以及对重大决策进行重新评估，发现错误要及时承认并纠正，并寻求替代性政策或互补性政策，对群众的受损权益进行补偿。如果证明政策正确，则要对群众进行政策和法制宣传，并建立重大政策意见反馈平台，对于个别极端分子进行约谈。

（3）现场处置模型

对已经实际发生的群体性事件，在疏导的同时需要果断处置，在减小社会伤害的情况下，尽快恢复社会秩序。处置事件时应坚持如下原则：

第一，坚持社会伤害最小化原则。应该设置相应的窗口观察民意发展态势，及时发现并采取措施制止事态向坏的方面发展，以分化与控制参与人群情绪，减小社会破坏。要求决策者掌握对参与人群的控制力度，防止参与人群情绪失控造成严重的社会人权侵犯和财产损害；现场决策者应该有当机立断的果敢态度，及时回应导火索事件当事人的合法请求并防止对公权力不满情绪的产生和蔓延，对社会腐败等可能导致群体性事件失控的恶劣现象和情况给予必要的及时惩办，恢复公众对行政者的信心和正常的社会生活秩序。

第二，坚持迅捷原则。群体聚集发生时，受到相关事件的感染和人群不满气息蔓延的影响，极易做出不理智的破坏行动。因此，决策者必须把握先机，争取主动，第一时间向上级报告，第一时间赶赴现场，第一时间接待群众，尽早化解矛盾纠纷。靠前指挥、果断决策、处置到位，是成功处置群体性事件的关键所在。只有在事发之初及时赶赴现场，迅速判明情况，果断决策，实施强有力的指挥，与诉求群众对话，直面矛盾困难，了解内幕情况，发布真实信息，制定出解决问题的时间表，避免激化出极端暴力行为，把危害和损失降到最低限度，把负面影响缩到最小范围。

第三，坚持法治原则。要维护法律的权威性和政策的严肃性，严格按照国家法律和党的政策切实解决群众反映的问题。

第四，坚持适度原则。妥善处置群体性事件要以疏导、化解为主，慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施，以防矛盾激化，事态扩大，引发警民冲突，发生人员伤亡事件。对伴有打砸抢烧杀等严重暴力行为的群体性事件，必须当机立断，依法采取果断措施，坚决制止犯罪行为，迅速控制局势，以有效避免事态的扩大升级。

四、 结论

像苏州这样迅速发展的人口导入型城市，对群体性事件的治理是提高城市管理能力的一项的基础性工作。总体上看，苏州市群体性事件的预警和处置机制仍处于探索阶段，与“有效应对”还有一定的差距。群体性事件的治理需要标本兼治，将战略管理和战术技巧结合起来，实现：第一，源头“医国”治本有道：从宏观上确立“源头治理”优先于“末端控制”的指导思想，致力于化解社会危机的原因之原因，即推进以公民参与社区公共事务治理为中心内容的基层民主政治建设；切实推进司法改革以促进社会公平正义；切实促进政府职能转变，加强社会管理创新，释放社会组织活力，形成协同共治的机制。第二，早期预警科学有据：着力构建社会危机预警评估指标体系和预警管理机制，主要包括全覆盖的舆情信息收集系统以及科学、高效的预警信息分析系统和反馈机制。第三，现场处置果断有力：着力增强应急处置突发事件的能力，包括现场指挥协调能力、协商对话技巧等迅速恢复社会秩序的能力。

（苏州市公安局刘阿婷警官对本文亦有贡献，特此致谢。）

Based on an analysis of the economic and social reasons for urban mass incidents in the case of Suzhou， the paper proposes the transition of social governance ideas from “end control” to “source treatment” and explores the basic problems in building earlywarning and disposal mechanism of city mass incidents including social risk evaluation index system， information collection and judgment system， and onsite disposal principles. Finally， it attempts to establish an earlywarning model， mediating model and disposal model in response to mass incidents.

urban mass incidents；earlywarning and disposal mechanism；Suzhou city

曾静

（2）疏导模型

建立健全对话协商机制是有效处置群体性事件的必要条件，是得到社会认同与谅解、实现矛盾化解的重要手段。在城市群体性事件的发酵过程中，有效处置的关键在于掌握群体心理动向，并采取针对性措施。当前，由于沟通不畅、群众诉求不能及时解决所导致的群体性事件屡见不鲜。比如，2010年苏州市工业园区“联建115事件”。联建科技公司在事件爆发前已经暴露出各种问题，相关部门已经就此问题进行上报，但是没有得到应有的重视，未及时建立预案，员工长期积累的不满情绪爆发，最终酿成群体性事件。因此，在掌握事态萌芽信息后，协同企业进行群体心理疏导至关重要。

所谓疏导，就是用说服教育的方式，引导群众以理性合法的方式表达利益诉求，化解矛盾。要点是：①为利益相关方搭建理性协商、对话的平台，使利益诉求方尤其是其中的重点人员转向正常合法的渠道解决问题。②要设法控制群体集聚，减少从众心理的蔓延。应对处置群体性事件必须把握社会群体的心理特点，采取各个击破的办法，减少从众心理的滋长蔓延，努力缩小群体聚集的规模，分化瓦解群体阵营，削弱群体凝聚力。③要根据团结多数打击少数、争取温和派分化强硬派的原则，对于组织者、谋划者和破坏者，适时采取适当的法制手段，发挥强制措施的威慑作用，以平息事态。

如图3所示，预警评估小组根据事件发生的具体诱因可将疏导方式分为两类：①对以维权纠纷为诱因的事件，上报政法委，由政法委牵头，由所在地政府调解委员会具体负责解释、教育和引导，并对群众提供必要的政策咨询和法律援助，及时遏制事态的恶化；由于纠纷处理不当转为对地方政府不满时，应在政法委的统筹协调下，由上一级政府暂代执行职能，现场办公，尽快疏散群体聚集，但须注意在律法框架下处置，切忌轻率承诺，以损害政府和司法机关的公信力。②对因政府重大政策失当为诱因的群体性事件，在政法委统筹协调下，启动行政行为审查机制以及对重大决策进行重新评估，发现错误要及时承认并纠正，并寻求替代性政策或互补性政策，对群众的受损权益进行补偿。如果证明政策正确，则要对群众进行政策和法制宣传，并建立重大政策意见反馈平台，对于个别极端分子进行约谈。

（3）现场处置模型

对已经实际发生的群体性事件，在疏导的同时需要果断处置，在减小社会伤害的情况下，尽快恢复社会秩序。处置事件时应坚持如下原则：

第一，坚持社会伤害最小化原则。应该设置相应的窗口观察民意发展态势，及时发现并采取措施制止事态向坏的方面发展，以分化与控制参与人群情绪，减小社会破坏。要求决策者掌握对参与人群的控制力度，防止参与人群情绪失控造成严重的社会人权侵犯和财产损害；现场决策者应该有当机立断的果敢态度，及时回应导火索事件当事人的合法请求并防止对公权力不满情绪的产生和蔓延，对社会腐败等可能导致群体性事件失控的恶劣现象和情况给予必要的及时惩办，恢复公众对行政者的信心和正常的社会生活秩序。

第二，坚持迅捷原则。群体聚集发生时，受到相关事件的感染和人群不满气息蔓延的影响，极易做出不理智的破坏行动。因此，决策者必须把握先机，争取主动，第一时间向上级报告，第一时间赶赴现场，第一时间接待群众，尽早化解矛盾纠纷。靠前指挥、果断决策、处置到位，是成功处置群体性事件的关键所在。只有在事发之初及时赶赴现场，迅速判明情况，果断决策，实施强有力的指挥，与诉求群众对话，直面矛盾困难，了解内幕情况，发布真实信息，制定出解决问题的时间表，避免激化出极端暴力行为，把危害和损失降到最低限度，把负面影响缩到最小范围。

第三，坚持法治原则。要维护法律的权威性和政策的严肃性，严格按照国家法律和党的政策切实解决群众反映的问题。

第四，坚持适度原则。妥善处置群体性事件要以疏导、化解为主，慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施，以防矛盾激化，事态扩大，引发警民冲突，发生人员伤亡事件。对伴有打砸抢烧杀等严重暴力行为的群体性事件，必须当机立断，依法采取果断措施，坚决制止犯罪行为，迅速控制局势，以有效避免事态的扩大升级。

四、 结论

像苏州这样迅速发展的人口导入型城市，对群体性事件的治理是提高城市管理能力的一项的基础性工作。总体上看，苏州市群体性事件的预警和处置机制仍处于探索阶段，与“有效应对”还有一定的差距。群体性事件的治理需要标本兼治，将战略管理和战术技巧结合起来，实现：第一，源头“医国”治本有道：从宏观上确立“源头治理”优先于“末端控制”的指导思想，致力于化解社会危机的原因之原因，即推进以公民参与社区公共事务治理为中心内容的基层民主政治建设；切实推进司法改革以促进社会公平正义；切实促进政府职能转变，加强社会管理创新，释放社会组织活力，形成协同共治的机制。第二，早期预警科学有据：着力构建社会危机预警评估指标体系和预警管理机制，主要包括全覆盖的舆情信息收集系统以及科学、高效的预警信息分析系统和反馈机制。第三，现场处置果断有力：着力增强应急处置突发事件的能力，包括现场指挥协调能力、协商对话技巧等迅速恢复社会秩序的能力。

（苏州市公安局刘阿婷警官对本文亦有贡献，特此致谢。）

Based on an analysis of the economic and social reasons for urban mass incidents in the case of Suzhou， the paper proposes the transition of social governance ideas from “end control” to “source treatment” and explores the basic problems in building earlywarning and disposal mechanism of city mass incidents including social risk evaluation index system， information collection and judgment system， and onsite disposal principles. Finally， it attempts to establish an earlywarning model， mediating model and disposal model in response to mass incidents.

urban mass incidents；earlywarning and disposal mechanism；Suzhou city

曾静