复合治理视域下的城市社区养老服务供给

屈群苹

(河海大学公共管理学院，江苏南京，210098；中共浙江省委党校，浙江杭州，311121)

复合治理视域下的城市社区养老服务供给

屈群苹

(河海大学公共管理学院，江苏南京，210098；中共浙江省委党校，浙江杭州，311121)

城市社区养老服务复合治理既是应对人口老龄化和传统养老服务困境的必要方式，也是回应社会管理复合治理的政策要求、信息网络化技术发展和城市社区养老服务治理困境的必要举措。城市社区养老服务复合治理的主体包括了行政机构、社区自治组织、养老服务志愿组织和准市场主体，其特点主要有回应性、服务性、参与性和联动性。要通过社区养老服务的主体分工和复合运用的方式重构城市社区养老服务治理的运行机制，实现养老服务多元治理主体的复合联动。

老龄化；复合治理；多元主体；整合联动

复合治理是建构在政府善治和有序市场运行的基础之上，将政府公共服务和社会治理的部分职能通过公开、公正和竞争的方式让渡给社会组织；通过多主体、多维度、合作互补的方式有效地弥补政府或市场失灵的缺陷。当前，由经济全球化和信息网络化所带来的快速发展和社会变迁，使得公共领域呈现出空前的复杂性和多元性，任何单个的社会管理主体都无法有效应对这种时代风险。复合治理这一概念的提出，致力于不同利益主体公共服务的参与和认同。围绕着公共利益分配的惯例、制度和程序，复合治理为社会公共服务提出了新的思路。

城市社区养老服务是城市社会治理和公共服务的重要内容。长期以来，我国城市社区养老服务存在着基础设施不完善、专业化程度低、服务网络不健全、资金缺乏及来源渠道单一等问题，尤其是在我国人口老龄化问题愈益严重的今天，转变传统的、单一的城市社区养老服务模式，逐步实现合作、参与和多元化的复合治理模式，成为破解城市社区养老困境的重要途径。从复合治理的视角来看，城市社区养老服务是由多个、多层、多域和多界的治理主体复合联动，构成具有多层次结构、信息和管理网状联结、治理主体优势效能互补、服务功能相互汇通的新型养老服务供给机制。

一、挑战和机遇：城市社区养老服务复合治理的时代呼唤

伴随着社会保障制度的诞生，养老问题始终是其中的一个核心领域。从宏观层面上来看，养老问题的重要程度不仅体现在其具有普遍性和共通性，更为重要的是，养老问题关涉到社会的稳定和发展，具有复杂性和联动性。中国人口老龄化进入了快速发展阶段，老年人口规模大、增速快，此外还存在着未富先老、高龄化、空巢化等现象。单纯由政府提供的养老服务受到财政投入和效率水平的限制，已经难以满足社会的需求。在全球化的今天，我国城市养老服务挑战和机遇并存，构建城市社区养老服务的复合治理模式势在必行。

(一) 城市社区养老服务复合治理的现实背景

首先，我国人口老龄化进程加快，养老问题日渐凸显。2011年第六次全国人口普查的数据与十年前的人口调查数据相比，我国60岁以上(包括60岁)的老龄人口同比增加了2.93%，这其中，65岁以上(包括65岁)老龄人口上升1.91%，我国人口老龄化进程加速，趋势严重。随着人口规模的增长，预计到21世纪中叶，在总人口中老年人口的比重将达到30%左右。这表明，伴随着我国人口老龄化趋势的迅速发展，老龄人口的养老问题也将愈益严峻，包括老龄人口的生活照料、医疗保健、权益保护以及精神文化等方面的需求。

其次，家庭结构的“核心化”“空巢化”。自上世纪70年代我国实行严格的计划生育政策以来，传统的家族结构随即发生了变化，向着小型化、核心化的家庭结构转变，“4-2-1”甚至“8-4-2-1”型家庭结构开始出现，在这种小型化家庭结构下，家庭的养老功能呈现弱化趋势，养老资源代际不公。此外，随着我国经济社会发展和城镇化进程加快，老年人独居或者与配偶居住的“空巢化”现象也日益凸显，进一步加剧了老龄化的困境。

最后，现行养老模式的局限。当前，我国城市社区养老服务模式主要有三种，即家庭养老、机构养老、社区养老。但是随着社会的快速发展变迁，在城市社区中家庭所承担的养老功能逐渐出现了弱化现象，同时，机构养老和社区养老也存在着供不应求和专业程度低效的问题。社区养老服务也存在着数量和规模小、设施条件和服务水平不够、运作不够规范、监管乏力等问题。此外，由于相关政策法规的不够完善，一些民办养老机构难以享有与政府主办的养老机构同等的扶持与保障条件，加剧了城市养老服务的困难。

(二) 城市社区养老服务复合治理的条件已经成熟

第一，复合社会管理模式的政策支撑。2004年，在党的十六届四中全会上曾明确提出：“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”这是我们党首次提出构建新型复合社会管理模式；在党的十七大上强调健全新型复合社会管理模式；党的十八大进一步指出“创新社会管理，改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能。”[1]城市社区养老服务作为社会公共服务的重要组成部分，养老服务的复合治理也是复合社会管理模式的一个重要环节，在当前构建复合社会管理模式的时代背景下，城市社区养老服务复合治理具备了强有力的政策支撑。

第二，城镇化的发展极大地推动了养老服务复合治理模式的实践。根据第六次人口普查数据显示，将2010年和2000相比，中国的城市人口增加了13.46%。由此可见，我国经济社会的迅速发展极大地提高了城镇化水平，但同时随着城镇化发展，一方面造成了老年人口比重也不断攀升，城镇人口老龄化问题严重；另一方面也为改善社区养老服务的设施条件，融合多元化的社区养老复合治理主体提供了条件，公民个人和社会团体能够有效地参与城市社区养老服务复合治理，因此，城镇化的发展是促进养老服务复合治理，化解老龄化危机的突破口。

第三，信息网络技术为城市社区养老复合治理提供的技术条件。当前，快速的经济社会发展提供了发达的信息网络技术，便捷高效的信息流通为社区养老复合治理提供了条件。通过先进的互联网技术，网络化的社区养老服务平台能够搭载便民信息、老年人口健康档案、社区医疗服务呼叫系统等新的养老服务供给形式，实现了家庭、社区和社会有效对接。同时，社区养老服务的信息网络化也能够有效地对接社区商业服务和非政府组织，满足城市社区养老复合治理的技术要求。

二、多元复合：构建开放性的城市社区养老服务治理结构

伴随着改革开放以来的市场化、工业化和城市化的变革进程，市场机制在资源配置中逐渐起到决定性作用。社会利益结构不断分化，社会公平问题逐渐受到重视；社会资源分散化，社会成员和社会组织的自主运行能力得到提升；人口结构变化，家庭养老功能弱化，老龄化问题逐渐严峻。同时，在当前全球化的背景下，复合治理是时代发展的客观要求，一些学者曾指出，之所以提出复合治理的理论和实践框架，是因为在全球化时代单个治理机制已不再适应公共扩展的需求，为了适应全球化的过程，必须创新治理机制。复合治理“贯彻了治理的基本精神，即谋求各个主体之间的合作互补关系”[2]。由此可以看出，传统城市社区养老服务的资源匮乏和方式失灵的困境，传统的、单一的城市社区养老服务模式已经不再适应当前新的社会形势，养老服务的公共行政管理模式需要转变为合作和多元化的养老复合治理模式。这就需要进一步培育和吸纳新的养老服务治理主体，打破传统的政府包揽的单中心管理结构，形成由政府主导的多元协作治理结构，通过治理结构的复合化，实现城市社区养老服务治理方式的协同化和多样化。

(一) 城市社区养老服务复合治理主体

1. 行政机构

现代复合治理打破了以往行政机制所沿用的命令——执行式的治理模式，对作为治理主体的行政机构与其他治理主体的关系提出了新的要求，开启了多层次、多领域的互动与合作。有学者对行政机制与其他治理机制的相互关系提出了三种合作互动模式，即，“政府与市场主体：委托——代理关系下的合作与互动；政府与民间社会组织：结构——能动性的合作与互动；政府与公民个人：服务购买与监督”[3]。作为当前最主要的养老服务供给主体，政府行政机制养老服务供给的起点是公益目标，即，政府对于自身的功能和使命的价值评判；政府行政机制养老服务供给的关键是公共资源和公共财政，政府在养老服务中的资金投入和公共财政直接相关。长期以来，由于我国公共财政机制不够健全，养老服务的政策保障和资金投入面临严重障碍。行政机制养老服务供给的保障是公共监管，在行政机制养老服务供给的过程中，由中央到地方的财政下拨，需要对政府进行监督，公共监管在这一过程中发挥着保障作用。行政机制养老服务供给的落脚点是提升养老服务的质与量，即从质的方面保障城市社区高水平、均等化的医疗服务和生活保障，从量的方面不断扩大城市社区养老服务的覆盖面，让更多的老龄人口能够享受到政府行政机制养老服务供给。

2. 社区自治组织

社区自治组织主要有城市社区居委会、社区邻里组织、业主管理委员会以及物业管理公司等，这些社区自治组织通过相互之间交流、沟通、协商的方式，为社区养老提供服务。社区自治组织所提供的养老服务涉及到老年人文体保健设施、老年人活动的组织、老年人家政服务以及交往平台的搭建等。社区自治组织养老服务的形式一般有两种，一种是老年人自发组织形成的兴趣小组，老年人的自我需求是这类社区养老活动形成和运行的起因；另一种是社区组织为养老提供的服务，通过多种多样的养老服务活动既能满足老年人的精神文化需求，也能够贯彻落实群众性精神文明创建活动的时代要求。社区自治组织的关键因素是场地、经费、设施等社会资源的供给，保障因素是政府规制和社会监管，只有以此为条件，社区自治组织才能够以其独特优势在社区养老服务方面真正发挥功能。

3. 养老服务志愿组织

“公益性社会组织可以通过资金筹集、养老服务提供、养老社区规划等方式提供高质素、多层次的养老服务，以化解人口老龄化，给社会带来的风险，可以说养老服务社会化和多元化发展已成为一种趋势。”[4]志愿者组织作为公益性组织的重要组成部分，区别于自治组织，在养老服务过程中，志愿组织主要是基于公益精神，平等、自愿地提供服务的活动，这种活动不需要复杂的协商和沟通，组织化程度相对于自治组织较低。“社区公共服务的主体既可以是个人，也可以是组织，其基本形式有两种，一是捐款捐物等慈善行为，二是不图回报，提供劳务。”[5]志愿服务缘起于公益精神，养老服务志愿组织的公共服务是基于奉献精神，愿意无偿为老年人提供服务的一种人道主义精神。

4. 准市场主体

与非营利性质的养老服务主体不同，准市场机制的生产者—各类市场主体是通过市场供求机制和价格机制提供养老服务产品，而准市场服务的提供者—政府和各类社会组织则不以盈利为目的，主要目的在于增进效率和福利。在准市场养老服务供给的过程中，作为服务生产者的企业，只有在追求利润，遵循市场规律的前提下，才能够吸纳更多的企业组织参与到社区养老服务过程中。在这一过程中，准市场机制的养老服务供给也要受到市场资源、价格和供求等市场要素的影响。为了能够让准市场机制提供稳定高效的养老服务，就需要注重适宜的政策引导、政府规制和社会监管。政策引导可以是政治资源也可以是经济资源，通过转让、承包、协议、出售等方式加以引导；政府规制和社会监管主要包括养老生产服务的资格准入、价格制定、服务质量以及效果评估等等，从而能够在最大程度上保证准市场机制社区养老服务的质量。

(二) 城市社区养老服务复合治理特点

1. 回应性

美国学者格罗弗·斯塔林(Grover Starling)认为，在政府公共管理过程中，回应是政府职能的基本理念，回应意味着政府对于社会诉求、经济社会发展方面所做出的反应和决策，并且能够有效地化解问题。[6]城市社区养老服务的回应性就是对老龄人口生活诉求和精神文化需要的及时、准确的回应、解决，能够全面准确地掌握社区养老服务和老龄人口事务管理的动态信息，既是城市社区养老复合治理的重要前提，也是应对人口老龄化危机的内在要求。当前信息网络化的迅捷性，能够打破养老服务中的行政壁垒和主体隔阂，极大地增强城市社区养老服务的治理信息采集规模和采集效率。社区养老复合治理的前提就需要打破传统养老服务中的部门分割，对社区养老信息的采集、传送、决策和治理实行动态管理，从而能够对社区养老事务实现快速反应、统一协作、相互分工和协同治理，实现养老服务由“单一”向“协同”“被动”向“主动”的转变。

2. 服务性

城市社区养老服务复合治理的核心在于“服务”，即如何使养老服务的多元治理实现复合联动，创新养老服务的供给方式，提升养老服务的人性化、品质化，满足社区老龄人口的养老需求。有学者指出，当前中国城市社区养老服务应重视设立社区老年活动中心和老龄人口家政服务中心，成立养老保健医疗机构、老年人婚姻介绍所等，创办老年人学校，提供必要的老年人法律援助，维护和保障老年人合法权益。[7]社区养老服务复合治理的“服务性”就在于将服务寓于治理之中，注重建立社区老年人的信任合作关系。同时，通过社会化、市场化的养老服务的开放，建立养老服务的分类供给体系，养老管理机构将统一归入社区养老服务站，提高护理服务效率；将准市场机制纳入社区养老便民服务，提高养老服务的便捷性；将养老服务志愿组织纳入社区养老公益活动，提高养老服务的多样性。由此而言，服务作为城市社区养老服务复合治理的核心要素，既要体现在由多元服务主体所构建的相对完整的公共养老服务体系上，也要体现在各类养老服务创新实践的指导理念上，提高社区养老服务供给的效率。

3. 参与性

复合治理的一个重要特征就是“参与和合作”。有学者对国家主导、社会参与的治理模式进行了总结，提出了三种合作治理的子模式，即“政府主导、社会协助的模式；政府主导，社会自主的模式；社会主导，政府协助的模式”[8]。无论是何种治理模式，都强调了治理过程中社会多元主体的参与性与合作性。在城市社区养老服务复合治理的过程中，公民个人和社会团体不断增长的参与热情既是实现社区养老复合治理的重要资源，也是实现城市综合治理的重要途径。社区养老服务是一项具有较强综合性、系统性和细致性的工程，需要更多的公民个人和社会团体以饱满的热情参与到养老服务过程当中。同时，社区养老服务复合治理需要开拓出社会公众和团体参与的制度化渠道，创造养老服务的公众参与和团体治理的有效机制和载体，将公众和社会团体养老服务参与的热情纳入到政府主导的社区养老服务治理轨道，充分发挥公民和社会团体在社区养老服务过程中不可替代的作用。

4. 联动性

联动性意味着参与主体的多元性，在现代公共服务中，“多方联动”发挥着至关重要的作用。同样，城市社区养老服务复合治理的核心就是多元化和联动性，其目的就是提高城市社区养老服务的质量和效率。社区养老服务复合治理的联动性包含着两个方面，一是整合社区养老服务治理资源，借助多方养老主体的组织整合、活动整合、技术整合和理念整合，统筹各个养老服务主体间的治理资源，从而克服传统单一的政府养老服务资源匮乏的困境；另一方面是实现社区养老服务治理流程再造，通过联动性重复社区养老服务流程，在一定程度上破解社区养老服务的碎片化格局，将有限的社区养老服务资源有效整合，最大程度上发挥综合效应，形成统筹协调的综合养老服务治理格局。

三、整合联动：重构城市社区养老服务治理的运行机制

所谓治理，乃是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。[9]整合联动是城市社区养老服务复合治理的运作核心，通过有效整合基础上的联动治理，重塑城市社区养老服务复合治理的基本流程和运行规范。以往的城市社区养老服务主要是依靠行政机制供给，这种部门单一化的养老供给模式在当前日益复杂化的利益诉求面前往往显得捉襟见肘，如何通过培育和吸纳多元化的社区养老服务主体，推进城市社区养老服务治理结构的开放化，建立健全跨部门、跨界的复合主体养老服务联动机制，实现多主体养老服务的技术整合和组织整合，是提升城市社区养老服务复合治理的必由之路。

(一) 城市社区养老服务的主体分工

主体分工是实现主体复合治理的基础，只有在养老服务的主体权责明确的基础上，才能够实现合作。“如何让不同阶层的城市居民实现再组织化，以组织化、制度化的方式重塑社会治理的机制体制。实现不同层次的社会主体在治理效能、资源配置和功能调节等方面的良性互动。从而确保城市社会的和谐稳定与良序发展，是当前我国社会治理体系建设必须解决的基本问题。”[10]社区养老服务复合治理要明确社区养老服务的特性与供给主体的适应性二者之间的关系，即，要根据社区养老的服务类别所具有的不同性质，适配与其相适应的治理主体，这样才能够形成社区养老服务的主体分工，继而开展主体合作。

首先，社区养老家政服务的多元供给。家政服务包括了居民日常生活所需要的各种帮助，由于老年人在体力方面的不便，因此在日常生活中需要更多的家政服务。“居家养老服务的提供主体主要涉及家庭、政府、社会组织、邻里、家族、社区、助老服务员等，在家庭照顾功能趋向弱化的同时，政府、社会组织、社区和助老服务员等主体的作用备受社会各界的关注。”[11]社区养老家政服务可以通过行政机制来供给，行政机构作为服务的供应者和生产者，可以帮助社区孤寡老人和行动不便的老人等，提供必要的免费家政服务；采用准市场机制来供给养老家政服务，即，通过社区养老家政服务公司的方式满足老年人生活帮助的需求，这一方式和行政机制的不同之处就在于，准市场机制作为盈利性的主体，是以有偿服务方式来运行，因此，采用这一方式需要注意两个问题，一是社区养老家政服务公司的服务范围，二是社区老龄人口的家政服务需求，服务费用在多大程度上能够被接受；采用社区养老自治组织或志愿者组织供给养老家政服务，社区养老家政服务在最大程度上要吸纳志愿者组织和社区自治组织，同时采用行政机制和准市场机制相互补充的办法。

其次，社区养老最低生活保障的行政供给。与社区养老家政服务不同，具有常规性的社区养老保障服务需要依靠行政机制来完成，由于志愿者组织与社区养老服务自治组织具有不稳定性和不定期性，因此对于具有常规性和福利性的社区养老最低生活保障，无法保证持久的效力。同样，对于具有市场性导向和盈利性的准市场机制而言，无法与社区养老最低生活保障的福利性兼容，因此，也不能通过企业组织来完成。社区仰赖最低生活保障只有通过具有持久性的行政机制来完成。

复次，社区养老医疗服务的行政与准市场供给。行政机制和准市场机制在供给医疗服务的过程中各有利弊，因此社区养老医疗服务需要采用行政机制和准市场机制相互兼容的方式来供给，以此来做到优势互补。行政机制供给养老医疗服务的优点就是能够让老人们享受较少的或者是免费的医疗服务，缺点是政府需要承担高昂的医疗费用，同时由于行政机制缺乏竞争性，所以部分社区也存在着医疗服务质量不高的现象；准市场机制的优点就是能够提供具有较高质量和较高效率的社区养老医疗服务，缺点就是医疗服务缺乏公信力，需要有健全的医疗监督和评估体系。因此，提高社区养老医疗服务的最优方式就是兼容行政机制与准市场机制的优点，即，对不同社区老年人采取不同的医疗服务，对于社区“五保”老人和缺乏经济来源的老人，主要通过行政机制提供医疗服务，对于其他老年人可以通过行政机制和准市场机制共同供给，但对于准市场机制的医疗服务要进行严格的政府监管和社会监督。

最后，社区老年人精神文化服务的社区自治与准市场供给。从本质上来看，老年人的精神文化生活服务是一种无形的产品，这种服务的形成主要是通过老年人之间的相互互动和信息沟通形成的，因此，具有社区内生性的养老自治组织在这一方面具有独特的优势，能够最大程度上满足老年人的精神文化需求。同时，在一些经济条件较好的城市社区，准市场机制也能够较好地满足老年人的精神文化需求，例如，一些文娱室、老年人活动中心等，对于社区养老精神文化生活服务应当以自治机制为主，辅之以准市场机制。

(二) 城市社区养老服务的复合运用

城市社区养老服务复合治理是一种多中心的治理结构，不同主体在供应或者生产养老服务的过程中，发挥各自优势，形成不同分工，通过多元和多样化的体制机制，最终形成一种良性互动、合理循环、有效配合社区养老服务供给。多元主体养老服务的复合运用主要是通过多样化运用、局部运用和混合运用的方式，最终形成符合具体城市社区实际的规律性养老服务模式。

首先，社区养老服务的多样化运用。“构建主体多元化的城市社区养老服务体系，必须有效协调和处理好政府、市场、社会和个人四者之间的关系。进一步强化政府在养老规划统筹、政策支持、市场引导、服务监管等方面的职责，保障城市社区养老服务的公益性。”[12]在当前人口老龄化的时代背景下，随着老龄人口的增加，不同老年人对于社区养老服务的需求也是不一样的，呈现出多样化和层次性的特征。社区养老的复合治理通过发挥不同养老服务主体的各自优势，以不同养老需求为导向，建立种类繁多、功能各异的养老供给体系，相对于单一化的养老服务模式，新的复合养老治理模式更专业化和个性化。正如E.S萨瓦斯基于印地安纳波利斯城市管理的实践经验所指出：“在一个特定的辖区可以利用多样化的方式来提供特定的服务……多项制度安排运用于同一种服务并无不妥。”[13]

其次，社区养老服务的局部运用。城市社区养老服务是一项多环节、综合性和系统性的工程，对于同一养老服务而言，在其开展过程中始终采用单一化的养老服务方式并不能够达到最优效果，因此，需要按照养老服务不同阶段的特性，采用不同的、与养老服务的具体阶段相适应的供给机制，从而能够使同一社区养老服务在运行过程中达到最优效果。例如，在某社区兴建老年公寓时，首先可以通过市场招标的方式，将建筑任务承包给建筑公司，建筑公司按照法定合同履行义务，这一过程体现为准市场机制供给；在老年公寓建成后，可以通过社区养老自治组织配合行政机制进行居住安排，体现为自治机制和行政机制的相互监督、相互配合；在老年人日常生活过程中，可以吸纳志愿组织和准市场机制，形成社区养老服务的多环节综合效应。

最后，社区养老服务的混合运用。社区养老服务复合治理是由政府主导，充分发挥市场作用和社会协同的综合性治理过程。城市社区养老服务是一个系统、综合的体系，不仅指涉家庭养老服务，而且也包含了社区机构养老和社会养老服务。其中，机构养老服务主要包括了老年人护理院、老年人福利院、托老所和老年公寓等；家庭养老中包括了护理、居理、家务、消费代理等；社会养老服务又包含着医疗保健、物质援助、心理健康和教育就业等。由社区养老服务综合体系不难看出，任何单一化的养老服务主体都无法涵盖社区养老的全部任务，只有社区养老服务的混合运用才能够真正意义上承担社区养老服务的使命，这是由养老服务的多元和多样化所决定的。因此，作为具体的城市社区，要根据社区的具体实际，充分调动养老服务的各方资源，探索和培育出适合本地区的养老服务复合治理模式。

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Service supply for the old in the city community: From the perspective of comprehensive governance

QU Qunping
(School of Public Administration,Hohai University,Nanjing 210098,China; Party School of Zhejiang Province Committee of CPC,Hangzhou 311121,China)

Comprehensive governance of city community service for the old is not only an essential way to deal with aging population and traditional pension service difficulties,but also a necessary measure to respond to the compound social management policy,the development of network information technology and the governance dilemma of city community service for the old. The main body of this comprehensive governance includes the administration,autonomous organization of the community,voluntary organizations of pension service and quasi-market subject. Its features include the response,the service,participation and interaction. It is necessary to reconstruct the operation mechanism of city community service governance by dividing the main body of the community service for the aged and in a comprehensive way so as to realize the integration linkage of multi-governance bodies of services for the old.

aging population; comprehensive governance; multiple subjects; integration linkage

C931

A

1672-3104(2015)05−0105−06

[编辑: 胡兴华]

2015−04−24；

2015−07−15

浙江省社科联2013年度课题“城市社区服务管理模式创新研究——基于杭州上城区经验的分析”(2013N114)

屈群苹(1971−)，女，浙江临海人，河海大学社会学博士研究生，浙江省委党校副教授，主要研究方向：城市社区管理