农村集体建设用地转化为城镇用地的流转机制研究

朱 涛，于红雨

（1．黄河科技学院商贸学院，郑州450063；2．河南大学经济学院，河南开封475001）

农村集体建设用地转化为城镇用地的流转机制研究

朱 涛1，2，于红雨2

（1．黄河科技学院商贸学院，郑州450063；2．河南大学经济学院，河南开封475001）

在中国政府推动城镇化背景下，新农村建设是解决城镇化土地来源的主要方式，而构建欠发达地区土地流转机制成为关键。文章就农村建设用地的产权主体、交易的合法性、挂牌拍卖交易的方式以及农民利益的保护等问题进行了阐释。

城镇化；新农村；土地流转机制

一、引言

对于城镇化建设问题，国内外专家学者从不同角度进行了深入研究，提出了独到的见解。陆大道（2007）指出中国城镇化脱离了循序渐进的原则，出现了“大冒进、大跃进”现象，带来了一系列的问题：“人口城镇化”严重滞后于“土地城镇化”，经济发展水平、产业结构水平和就业量不能适应冒进式的城镇化速度，以及对资源、环境带来的危机和破坏。简新华、黄锟（2010）认为中国城镇化的速度是基本合适的，而且在今后相当长的一段时期内还将保持着较快的城镇化速度。布朗大学教授亨德森等人（2006）通过计量发现，城市的净集聚效应与城市规模成倒U型关系，并提出中国的平均城市规模过小的结论。陈元（2010）提出在城市化基础设施、基础产业、支柱产业和民生工程等领域，可以尝试引用开发性金融融资为城市化服务的新思路。王小鲁（2010）提出大中小城市和小城镇协调发展是我国城市化道路最佳选择路径，还指出政府部门在城市化过程中所需担负的责任。洪银兴（2008）建议通过乡村集中化、城镇城市化和都市圈建设三个方面扩大公共产品在农村的覆盖面。张平、刘霞辉（2011）探索了城市化与财政扩张的原理与机制，分析了“土地财政”的问题。

上述研究对于中国的城镇化建设具有重要参考价值，但对城镇化所需土地的流转机制研究尚存不足。中国新型城镇化建设离不开土地，其中农村集体建设用地是其土地主要来源。通过村村合并的新社区建设将节约出大量农村集体用地，该集体用地可以转化为本地或异地城镇化、工业化用地。如果通过土地挂牌拍卖的市场机制，就能部分解决欠发达地区新农村建设的资金瓶颈难题。

本文尝试研究在假设国家政策允许的条件下，农村集体建设用地在本地或异地的挂牌拍卖机制。该土地拍卖机制主要解决缺乏建设用地指标的城镇通过建设用地拍卖市场获得用地指标的新途径问题。本文研究内容主要包括：农村建设用地的产权主体是谁？土地性质转化是否合理、合法？竞买方区域范围的合理边界在哪里？土地拍卖中农户以及集体的主体地位如何体现？如何防止土地拍卖中的暗箱操作？

二、农村建设用地的产权主体

土地产权指存在于土地之中的排他性完全权利，是有关土地财产的一切权利的总和，是一个权利束，包括土地所有权、使用权、租赁权、抵押权、继承权、地役权等。目前我国农村建设用地的所有权主体虚位。我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定了农村土地归农民集体所有，但是该规定实质上是模糊的，“农民集体”的含义并不明确。根据我国《村民委员会组织法》的规定，无论是村民小组还是村民委员会都不可能成为农村集体土地的所有者。这样就造成了农村土地所有权主体的虚位。实践中，村民小组、村民委员会、乡政府，甚至一些集体经济组织都成为农村集体土地的实际支配者，行使着所有人的权利。由此导致现实中的严重后果是，村干部和乡干部成了农村集体土地的实际支配者和最大受益者，集体土地所有权实际上已被虚化，乡村干部“寻租”成为一种较为突出的现象。

目前我国相关法律法规明确规定，我国农村土地流转买卖的主体是农民，但是现实当中，不管是土地整理复垦、登记建档入库还是验收和挂牌交易基本上都是由政府主导的。农民的主体地位和相关权益受到了严重的侵害，因此，明确农村集体经济组织、农民在农村土地流转过程中的主体地位，保证其相关权益是我们实行土地增减挂钩和地票交易制度的核心内容；尤其是城市周边被征收土地农民的利益，他们主体地位的体现和相关权益的落实是保证失地农民可持续生活的保障。

三、农村集体土地转化为城市建设用地的合法性

那么，农村建设用地转化为工业用地或城市建设用地是否合法？本文认为其符合最新的相关法律法规。我国相关法律法规明确规定“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”“引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。”“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”①。“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”②。在实践中，重庆施行的地票交易制度使农村闲置多余的土地经过复垦形成指标，进入特定土地交易中心交易，不仅为土地流转、高效集约利用土地提供了制度平台，也巧妙地绕开了农村宅基地不能用于非农建设的法律问题。

四、土地流转的机制：基于重庆市地票交易运作机制的分析

破除农村土地市场化改革的制度性障碍，城乡建设用地增减挂钩是很好的思路，重庆等部分地方的地票交易制度是很好的尝试。这种制度将农村的土地以地票的形式进行挂牌拍卖，土地的自由流动必将使得土地产生溢价增值，使得农民从土地增值中获取更多的直接财产收入、更加周全的服务设施和社会福利。

所谓的增减挂钩就是在国家给城市分配的城市建设用地指标用完后，在城郊地区变部分农业用地为建设用地，在农村地区让农民集中居住，节约出建设用地复垦为耕地，政府将部分土地出让金用于新农村建设。这样就实现了农村集体建设用地减少和城镇建设用地增加挂钩，达到了促进城镇化发展和国家粮食安全双赢的目标。

所谓的地票，其实质就是城乡建设用地增减挂钩指标，就是证券化的农村集体建设用地，主要包括农村宅基地及其附属设施用地、农村公共设施用地、农村公益事业用地和一些废弃的远郊乡镇企业用地等。把这些土地经过复垦并经过土地管理部门的验收获取等量的建设用地指标，并获取相关部门颁发的凭证，也就是“地票”。以地票的形式将这些农村闲置土地标准化、证券化，入市交易。这种制度在重庆已经有了初步的探索。

地票交易制度主要包括以下几个方面和步骤。

（1）复垦。要有验收合格的复垦耕地，形成对地票的权利支持。在自愿的前提下，各村整合村内闲置多余的宅基地及其附属设施用地、农村公共设施用地、农村公益事业用地和闲置的乡镇企业用地等农村集体建设用地，以村为单位，向乡镇申报年度复垦计划，然后由乡镇汇总各村整合好的计划复垦地上报至市国土资源相关部门，市国土资源相关部门对提交的复垦计划进行审查，具体核实复垦计划的范围、权属、地类、面积、地上附着物、土地权利人意愿和周边土地利用情况等，核实之后对各乡镇递交的复垦计划建立相应的档案并作出批复，各村以其申报批复的复垦计划为准，对村内闲置多余的宅基地及其附属设施用地、农村公共设施用地、农村公益事业用地和闲置的乡镇企业用地等农村集体建设用地进行复垦。

（2）验收。这个环节主要是土地和行政主管部门根据相关规定对土地再次流转的资格进行审核，并对土地使用权人发给相应面积的“地票”。土地和农业等相关部门对农村复垦出来的耕地进行质量和数量方面的评估、测量和验收，将确认腾出来的建设用地指标作为地票。在质量方面的评估主要是进行土地评级，评级的标准根据不同地区的具体情况可以采用不同的标准。以重庆市为例，相关部门规定，复垦项目竣工后的土地质量必须达到以下标准：有效土层厚度不得低于40厘米，砾石和瓦砾含量不超过15%；耕地平均台面坡度不超过15度，园地不超过25度；生产道路通达，排管沟渠相连，相对集中连片；田埂、土石坎结构坚实美观③。在数量测量方面，主要是对复垦土地面积，新增耕地面积进行丈量。除了验收复垦土地的质量和数量，还要核查土地复垦是不是建立在农民自愿的基础上，复垦土地的权属是否清楚合法，是否证书齐全且无纠纷等相关事宜。

在验收的环节中，如何保证复垦的土地质量过硬，是地票交易制度非常重要的问题。按照现行的做法，行政部门是复垦耕地的收益者，也是复垦耕地的验收审批者，还是复垦成本的支付者。由于复垦耕地的未来利用与地方政府并没有直接利益关系，地方政府不会太关心复恳土地质量的好坏，而考虑更多的是能否置换建设用地指标问题。为了确保复垦耕地未来利用者农民的利益，必须建立一个合理的利益冲突制约机制。除了设置科学的验收流程和技术标准外，我们可以尝试在验收之前就确定这些耕地的未来使用者，并让这些使用者参与到验收环节，必须获得复垦耕地使用者的签字同意，验收才能通过；或者引入第三方评级机构、测评机构。

（3）交易。复垦后的土地经验收合格之后，市土地行政管理部门向土地使用权人发放对应等量面积的建设用地指标，也即是地票。地票在固定的农村土地交易场所挂牌交易。参与地票交易的主体可以是法人、房地产机构、有独立民事行为的自然人。所有参与主体都可以在交易所竞拍购买地票。

地票的交易拍卖应使用英式挂牌公开拍卖法。农村土地交易所也就是拍卖商向众多的地票竞拍参与主体公开征询拍卖价格，该价格在一个底价的基础上，由众多的竞拍者连续出价连续提高，直至最终成交。每个竞拍者的出价，一旦为地票交易所认可，即成为不可回撤的“立定出价”，每一次新的出价要高于前一次的出价才能有效，才能够得到地票交易所的认可；如果在规定的时间内，没有竞拍者给出新的出价，那么最后一次出价的竞拍者，也就是出价最高的唯一一个竞拍者以该次出价获取了地票。在地票交易拍卖时，英式拍卖方式价高者得的原则，可以防止土地的价值流失，能够保障农民的利益，当然了，达到这种效果的前提是参与竞拍的所有主体没有串谋。

（4）使用。按照我国目前的规定，拥有地票就拥有了增加城镇建设用地指标的“权利”，地票在使用时，可以纳入新增建设用地计划，增加等量的城镇建设用地。但是，拥有地票并不是想当然地就拥有地票记载的城镇建设用地，地票持有人在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，要寻找尚未被国家征收且符合市场开发需求的地块；找到合适的地块以后，地票持有人向政府提出征地申请，如果符合规定和市场需求，政府就按照程序依法对该地块进行征用，办理征收专用手续，并对农民进行补偿安置；征收为国有土地之后，通过招、拍、挂等法定程序，地票持有者参与竞拍，并取得城市土地使用权。

地票的交易和落地使用采取拍卖的形式是因为拍卖具有独特的优越性。采取拍卖交易地票和出让土地使用权，使得部分买方的保留价格会高于或者低于卖方的规定价格，这样投标拍卖机制就有了价格发现功能，能够真实地揭示买方对商品的评价和他们愿意支付的成本。此外，拍卖过程的规范性提供了其他方式所不具备的合法性，人们很少对拍卖价格质疑。

目前，在重庆等地已经实行的地票交易制度中，地票持有者和其他开发者在竞拍国有土地时，是完全平等的竞争者，地票持有人不能在同等条件下享有获取国有土地使用权的优先权，有可能出现地票持有人能够买到地票但是最终拿不到地的情况，这样开发商就没有了购买地票的原始动力，地票制度的可持续性将受到严重的挑战。为了增加地票对开发商的吸引力，我们可以做一些制度设计和安排。比如可以安排固定比例的国有城市建设用地指标只能让地票持有者参与竞拍；也可以尝试对于国家下达的城市建设用地指标只能用于城市工业、城市公共设施和公共事业等用地，而商业、旅游、娱乐、金融、服务业和商品房等经营性用地只能用于地票指标竞拍，这样能够保证拿到这些经营性用地指标的肯定是地票持有者，能够增加开发商购买地票的动力。

五、竞买方区域范围的合理边界

地票交易制度的实质是将城市或者周边地区的土地增值部分通过市场化的方式来补偿新农村基础设施改造和农村社区建设投资。具有土地增值空间和潜力的区域一般是城中村、城市郊区、经济技术开发区和产业集聚区等区域，而远离城市的广大农村地区土地增值潜力十分有限，根本起不到依靠土地增值来补偿新型农村社区建设的作用。要想实现将农村建设用地指标异地，在满足城市建设用地需求的同时又能够使得土地溢价补偿新农村建设和投资，就必须把地票的竞买方限制在一定的区域（限定在一个省级区域范围内为宜）。如果竞买方区域过大，将会导致土地溢价更高的大城市竞拍到更多的地票置换指标，而中小城镇很难获得地票置换指标，这样就会使得大城市过快发展，中小城镇滞后发展，使得我国城镇化发展不协调，难以实现把农村涵盖进来的新型城镇化建设；如果竞买方区域过小，比如在县级区域范围内，土地溢价潜力十分有限，农村复垦出来的耕地不能置换到溢价更高的建设用地，不能够满足远离中心城区的新型农村社区建设资金的需要，不能实现城市土地溢价反哺新农村建设。

六、如何防止土地拍卖中的暗箱操作

目前，我国在土地拍卖过程中，可能存在政府职能错位，为地方利益或者小部门小团体利益滥用权力，形成对土地市场的垄断，影响土地流转市场的健康有序发展；还可能存在土地竞买人之间、土地交易部门部分人员与土地竞买人之间以及政府土地监察、交易部门和竞买人之间的串谋等暗箱操作行为。为了预防暗箱操作，首先，我们应该邀请权威的评估机构对土地价值进行评估，通过科学合理的方法估算土地保留价，缩小串谋空间。其次，加大对串谋行为的惩罚力度，增加串谋行为的违法成本，可以通过制定法律条文的形式明确串谋行为的处罚力度；也可以尝试对竞拍者、开发商建立类似于诚信档案的制度，公开竞拍者、开发商的违法行为，记录在诚信系统，影响他们的信誉度；还可以尝试要求所有参与竞拍土地的竞拍者签订协议，缴纳违约保证金等办法，提高其暗箱操作、串谋违法的成本。再次，通过公开拍卖信息增加透明度，延长公告和开拍之间的时间以及降低竞买者准入门槛等手段来增加竞买者的人数，减小暗箱操作的可能性。

注释：

①国务院关于深化改革严格土地管理的决定［Z］．国发［2004］28号．

②国土资源部．关于印发《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知［Z］．国土资发［2005］207号．

③重庆市国土房管局．重庆市农村建设用地复垦项目管理规定（试行）［Z］．渝国土房管发［2009］495号．

［1］蔡昉．城市化与农民工的贡献：后危机时期中国经济增长潜力的思考［J］．中国人口科学，2010（1）．

［2］陆大道，宋林飞，任平．中国城镇化发展模式：如何走向科学发展之路［J］．苏州大学学报，2007（1）．

［3］简新华，黄锟．中国城镇化水平和速度的实证分析与前景预测［J］．经济研究，2010（3）．

［4］王小鲁．中国城市化路径与城市规模的经济分析［J］．经济研究，2010（10）．

［5］洪银兴．城乡差距和城乡统筹发展的优先次序［J］．当代经济研究，2008（1）．

［6］蔡继明．农村集体建设用地流转的主体和利益分配［J］．学习论坛，2010（7）．

［7］温铁军．中国的“城镇化”与发展中国家的城市化的教训［J］．中国软科学，2007（7）．

［8］耿明斋，李燕燕．中原经济区现代化之路［M］．北京：人民出版社，2012：122．

［9］陈元．开发性金融与中国城市化发展［J］．经济研究，2010（7）．

［10］王国刚．城镇化：中国经济发展方式转变的重心所在［J］．经济研究，2010（12）．

（责任编辑 刘成贺）

Research on Land Circulation Mechanism of Rural Collective Construction Land into Urban Construction Land

ZHU Tao1，2，YU Hong－yu2
（1．School of Business，Huanghe Science and Technology College，Zhengzhou 450063，China；2．School of Economics，Henan University，Kaifeng 475001，China）

Under the background of Chinese government’s pushing of urbanization，new rural construction is the main way to solve the urbanization land source and the construction of land circulation mechanism under undeveloped areas has naturally become the key point．This paper makes an analysis of such issues as the subjects of property rights of rural construction land，the validity of the deal，the auction trading way and the protection of farmers’interests．

urbanization；new countryside；land circulation mechanism

10．13783／j．cnki．cn41－1275／g4．2015．02．002

F321．1

A

1008－3715（2015）02－0011－04

2015－03－02

2014年国家社科基金项目“现代服务业对农业的溢出效应、机理及路径研究”（14BJY222）；2013年河南省哲学社会科学规划项目“基于土地流转视角的河南城乡协调发展机制研究”（2013BJJ021）

朱涛（1972—），男，河南柘城人，经济学博士，黄河科技学院特聘教授，河南大学经济学院教授，硕士研究生导师，研究方向：产业经济。