乌克兰欲加入北约：路途上的高墙

高华

乌克兰危机已将近一年。该国常被誉为东西方之间的桥梁，但实际上它更像是一个地理断层，是一个假想整体的两部分之间的鸿沟。乌克兰在争取加入北约态度上的反复变化，折射出俄美为地缘政治争斗而展开的战略博弈。

申请加入，突遭搁浅

冷战结束后，美国为继续挤压俄罗斯，加紧发展同独联体其他国家的关系，把独联体第二大强国乌克兰作为工作重点，竭力给予政治、经济和军事援助。乌克兰充当了北约在独联体国家的“总代表”。乌克兰是惟一具有北约特殊关系地位的独联体国家，独立后与北约成员国举行了联合军事演习，参与了北约干涉波黑的作战行动以及北约打击索马里海盗的巡逻。乌克兰还为以北约为首的驻阿富汗国际安全部队贡献了一个医疗团队。

1997年7月，在马德里北约首脑会议上，乌克兰总统库奇马与北约秘书长索拉纳正式签署了《北约—乌克兰特殊伙伴关系宪章》。北约还在基辅设立联络办公室，通过多种渠道加强了乌克兰维护本国安全的能力。乌克兰的立场则是不反对北约东扩，强调乌克兰对欧洲安全结构具有重要作用。乌克兰销毁全部核武器，不断加强与北约的合作关系，以避免使自己成为俄罗斯与北约对抗的缓冲国。

1999年3月波兰、捷克、匈牙利三国加入北约后，乌克兰加紧向北约靠拢。2000年3月，乌克兰议会通过了允许北约部队到其领土参加“和平计划”的法案，还同时通过了“开放天空”法案。时任北约秘书长罗伯逊率领19个成员国的大使访问了乌克兰，并且十分露骨地表示：“乌克兰的领土比法国要大，人口比英国要多，其战略地位十分重要，所以要进一步促进乌克兰与北约之间的关系。” 尽管乌克兰当时尚未寻求加入北约，但其作法却无异于让北约军队直逼近俄罗斯的国境。

2002年，乌克兰首次声明希望加入北约。2005年2月，通过“颜色革命”上台的尤先科总统 “一心向西”，做梦都想带着乌克兰“跑步加入北约”。此后，乌克兰正式向北约递交了加入“成员国行动计划”的申请。2007年3月，美国参议院通过同意俄的两个邻国格鲁吉亚与乌克兰加入北约的草案。

2008年4月美国总统小布什访问乌克兰，表示美国强烈支持乌克兰加入北约。然而对于是否接纳乌克兰，在北约内部引发严重分歧。在4月召开的布加勒斯特北约峰会上，由于遭到12个成员国反对，北约虽同意“乌克兰将成为北约成员国”，但未提出具体时间表。根据原先设想，乌克兰和格鲁吉亚将于2008年12月获得加入“成员国行动计划”资格，这是迈向北约的第一步。然而突如其来的南奥塞梯事件和乌克兰政治内乱让北约改变了想法。12月2日，北约成员国外长会议决定，暂不给予乌、格“成员国行动计划”资格，两国入约进程受阻。但北约代表表示，仍然存在未来乌克兰和格鲁吉亚加入北约的可能性。

中止加入，改弦易辙

2010年1月亲俄的亚努科维奇当选总统后，乌克兰回归“平衡外交”，俄乌关系重启。亚努科维奇称，乌克兰对外政策和国内民意均不支持加入北约，乌克兰奉行不加入任何军事集团的中立政策，撤销了为乌克兰加入北约服务的乌克兰“欧洲大西洋一体化委员会”。他还强调不结盟立场是乌克兰惟一的选择。

同年7月，乌克兰议会通过《乌克兰内外政策原则法》，正式宣布国家的不结盟地位，放弃申请加入北约的计划。乌克兰其他领导人均表示，乌克兰再也不会寻求加入北约。与此同时，乌克兰决定与北约继续在“北约乌克兰”委员会内部合作。

值得注意的是，乌克兰虽然放弃了“入约”目标，但并没打算与北约“一刀两断”，而是还想保持千丝万缕的“暧昧关系”。亚努科维奇虽然撤销了专门为乌克兰“入约”服务的乌克兰“欧洲大西洋一体化委员会”，但却推动了2009年因议会强烈反对而被迫中断的“海风”系列军演，该军演是北约旨在加强与未来潜在成员国军事联系的举措。亚努科维奇特意解释称，“乌克兰是一个大国，不与北约发生关系是不可能的，我们视这种关系为伙伴关系。”

然而美国对拉乌克兰入约仍不死心。2010年7月美国国务卿希拉里访乌，与亚努科维奇举行会谈。希拉里强调了希望乌克兰加入北约的立场，称“北约大门永远向乌克兰敞开”。对于希拉里抛出的绣球，亚努科维奇没有接，而是以“乌克兰与欧洲一体化的努力没有退路，永远不会存在疑问”，表示了乌克兰对加入欧盟的渴望。

乌克兰放弃“入约”，使一直将“北约东扩”视为心腹大患的俄罗斯舒了口气，表面是俄对乌外交的胜利，实际是乌克兰重拾“务实外交”的必然表现。亚努科维奇放弃“入约”理想的同时，也变相婉拒了俄罗斯希望乌克兰加入独联体集体安全条约组织的“盛情邀请”。

由于乌克兰的立场，北约在2010年里斯本峰会上排除了乌克兰入约的可能性。但是北约依然承诺支持乌克兰多个层面的改革工作，而且并没有收回2008年所作出的宣言——“乌克兰的主权、独立和领土完整是确保欧洲稳定的关键因素”。当时有分析认为，北约将不通过“成员国行动计划”，而是利用“北约—乌克兰”委员会来逐步吸收乌克兰加入北约。

重启加入，前景坎坷

2014年2月乌克兰危机爆发，亲西方的反对派掌握了政权。3月，俄罗斯出兵占领克里米亚。新的安全形势促使乌克兰重启加入北约计划。

3月3日，乌克兰代行总统权力的议长图尔奇诺夫表示，越来越多的乌克兰居民支持加入北约。“俄罗斯非常害怕乌克兰加入北约。但在俄罗斯大兵压境的情况下，乌克兰将不得不加快加入北约的进程。”3月5日，乌克兰最高拉达（议会）秘书处宣布，确定加入北约方针的法案在议会登记。关于乌北约成员资格的法案由祖国党议员起草，该党团认为，“乌克兰的不结盟地位不能为国家提供安全保证”。文件草案规定修改乌克兰内外政策原则法，在法律层面把欧洲大西洋一体化和加入北约作为乌外交战略确定下来。4月1日，乌克兰议会批准乌克兰与北约国家举行一系列联合军演。

8月29日，乌克兰总理亚采纽克表示，乌政府将向最高拉达提交有关取消乌克兰不结盟地位、重启申请加入北约的法案。

11月21日，美国副总统拜登在基辅会见亚采纽克，强调了签署结盟协定的重要性。随后，乌克兰新议会亲西方新联盟五个成员党签署文件，明确提出以实现乌欧一体化和加入北约为目标，议会承诺从现在起到年底修改国家立法，旨在“取消乌克兰不结盟立场”和“重新推行争取加入北约的政策”。11月24日，乌克兰总统波罗申科称，乌当局制定了为期至少六年的计划，以便乌通过不懈努力能够符合加入欧盟和北约的标准。一旦乌克兰符合加入北约的要求，将通过全民公决来决定其是否加入该组织。

12月15日，亚采纽克与北约秘书长斯托尔滕贝格在北约总部会晤后提出，乌克兰加入北约没有时间表，但以下步骤可谓乌克兰入约路线图：首先放弃不结盟地位;其次推进安全、政治、经济、司法等领域的改革，以达到入约标准;此外按照法律，乌克兰还将就是否加入北约举行全民公投。

12月18日，乌总统波罗申科将乌克兰放弃不结盟地位法案提交议会审议。该法案附带的说明中指出，乌克兰的不结盟地位在保障国家安全和抵御外来侵略方面是无效的。长期处于强大的集体防御体系之间的“灰色”缓冲区对乌克兰而言是额外的挑战。显然，乌克兰当局决定放弃不结盟地位是为今后加入北约扫清法律障碍。

在目前形势下，乌克兰争取加入北约面临重重障碍。首先，乌克兰的转轨不成功，从“橙色革命”到当前的危机，从萎靡不振的经济到久治不愈的社会问题，都证明了这一点。按照加入北约的标准，首先应在乌国内获取2/3以上多数居民同意，但目前缺乏民意基础。其次，北约方面并未作好接纳乌克兰的准备。一是乌克兰内战且与邻国的矛盾和边界冲突，不符合北约规定的加入条件;二是如果乌克兰加入北约，北约所有成员国按照条约规定，都有义务在其受到外敌入侵时承担保卫责任，但没有一个盟国愿意冒险与俄罗斯对抗。再有，俄罗斯的强烈反对是乌克兰难以绕过的门槛。乌克兰被俄罗斯视为不容置喙的禁脔。俄罗斯放出了“如果乌克兰加入北约，俄会把战略核导弹对准乌克兰”的狠话，并拥有让乌克兰克制加入北约欲望的武器——天然气。

由此看来，虽然北约的大门对乌克兰敞开，但是在其漫漫路途中横亘着难以逾越的高墙。

（作者为中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员）