财政支农项目管理存在的问题及对策——以河南省为例

●陈迪

财政支农项目管理存在的问题及对策
——以河南省为例

●陈迪

近年来，河南省各级财政深入贯彻落实科学发展观，通过合理配置公共资源，不断提升“三农”工作的公共财政保障能力，推动各项支农惠农政策得到有效落实。在各级各部门的共同努力下，全省农业生产条件不断改善，抗灾减灾能力持续加强；农业综合生产能力有效提高，带动粮食总产量实现“十连增”；产业结构调整和转型升级提速，农业现代化步伐明显加快；美丽乡村建设成果显著，农村交通、供电、供水、通信等基础设施得到全面改善，农村绿化、美化和污水、垃圾处理等环境综合整治有序推进；农村社保体系日趋成熟，保障内容不断充实，保险覆盖面不断扩大，农村民生状况逐步改善，农村社会保持和谐稳定。在“三农”建设逐步深入，成效日益显著的同时，部分支农项目在设立、管理、实施等方面仍然存在不少问题，直接影响了项目效果和财政资金有效使用。

一、财政支农项目管理存在的问题

（一）政策制定脱离农业生产实际，影响执行效果

各级政府有关部门在制定支农资金政策时缺乏调研论证，出台的政策不符合农业生产实际，不能发挥政策效用，有的不具备可操作性。如农业保险，实施农业保险政策的初衷是为了保障农民利益，对农民进行农业生产遭受灾害时给予补贴，减少农民损失。但按照河南省2013年农业保险有关规定，暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、内涝、风灾、雹灾、冻灾造成损失的起赔点为30%，即损失在30%以内不予赔付；旱灾、病虫草鼠害造成损失的起赔点为70%，即损失在70%以内不予赔付。起赔点设置过高，无法充分保障农民权益。2013年，玉米、小麦、水稻的每亩保额分别为301元、383元、334元，按每户农民耕种4亩小麦计算，绝收时最多能获得1532元赔偿，远不及一人外出务工的每月工资收入。再加上赔付耗时长、手续繁杂、最终获赔金额不确定等因素，造成农民投保积极性不高，保险公司为了完成承保任务伪造手续、虚假承保理赔的问题突出。又如能繁母猪补贴项目，各地普遍反映能繁母猪无法界定，认定存在困难。

（二）项目规划、立项不科学，影响项目建设成果

支农项目作为河南省“三农”经济发展的载体，农业农村农民的各种发展战略、规划最终都以项目的形式体现。然而，部分项目在设立时前期准备不充分，规划设计仓促，没有充分考虑到农业生产的特点和实际需求，科学性、执行性、约束性差，导致执行难度大。

1、乡村规划不全面，缺乏长效性，衔接程度不高。目前各地编制的支农项目规划仍然不够成熟、全面、科学，没有充分结合当地产业特点、县域村镇布局、土地总体利用、基础设施和公共服务设施、生态、历史文化村落保护、社会事业等实际情况，规划随意多变，不能满足农业、农村事业发展的现实需求。一些项目，如美丽乡村试点项目建设时部分县（市、区）申报的规划在统筹考虑城镇化发展带来的人口布局变化上不够全面，未能与新型城镇化、小城镇建设、扶贫搬迁等相关规划充分结合。乡村规划问题的存在，给支农资金项目的选择带来了一定障碍，容易出现这边建、那边拆和新建“空心村”等现象，造成财政资金及社会资源的浪费。

2、支农项目立项草率，缺乏充分论证，制约建设成果。支农项目设立过多，往往每做一件事就要设立一项专项资金，一些项目的立项没有充分考虑当地“三农”发展实际情况和经济社会发展的真正需求，仅仅是为了争取资金，导致立项缺乏科学性。草率上马的项目缺乏对专项资金设立的必要性、可行性、绩效目标和资金规模等情况的科学论证，极易导致项目无法正常推进。例如，一些小型农田水利重点县建设项目在毗邻耕地的水渠上设计桥涵、在紧邻村庄的良田上设计塘坝，影响农民耕种、生活与项目的建设实施。在项目实施过程中，为了弥补方案在设计上的漏洞，建设单位通常边建边改，擅自变更施工方案中的内容，这样做不仅延长了施工工期，而且使项目建设进度脱离了管理部门的监管。通过对32个县2010—2012年小型农田水利重点县建设专项资金进行检查，其中16个县擅自变更实施方案、7个县建设进展缓慢；对28个县（市）2008—2011年现代农业生产发展资金进行检查，其中8个县市擅自变更实施方案、7个县项目未按时完工。以上问题的存在，使项目规划形同虚设，无法保证项目建设按时完工和工程质量。

（三）项目建设“重投入轻管理”，未能做到全程监控

河南省作为农业大省，支农项目数量多、资金规模大，财政部门由于人员和时间等客观因素的限制，工作的重点通常在项目审核、资金拨付环节，争取做到项目真实、可行，资金拨付足额、及时，而没能有效做到对项目建设进度、效果、效益、项目验收、后期管护和资金拨付使用情况的总体监管。

1、未建立对项目的全过程监管机制。当前村级集体经济普遍比较困难，项目运行维护缺乏稳定的资金保障，地方重建设轻管护、有钱建无钱管、有人用无人管的现象比较突出，对已建成项目有效管护的缺失一定程度上影响项目效益的持续发挥。如：有些小型农田水利重点县建设工程方案中就项目后期管护的交接仅简单表述为“原则上交给各村委会管理”或“交给农户管理”，实施中对具体的管理责任人、管理办法、管理目标等均未见说明，造成部分项目在建成后由于无人管护，沟渠堵塞、泵房设备被盗、道路桥梁损坏、防护坡毁坏等现象屡见不鲜，社会效益不持久。

2、项目绩效评价工作未能有效落实。支农项目绩效评价工作存在目标“短视”、标准随意、权责不清的问题。对于支农项目的评价过于注重项目的经济效益和短期效益，忽视了对其社会效益、环境效益和长期效益的考量。现有的绩效评价体系也缺乏能够客观衡量、可操作性强的评价标准。从客观上讲，这与支农资金范围广、内容多，难以做出统一的综合评价有一定的关系。但实际情况是，目前从中央到地方的绩效评价体系仍停留在原则性内容的层面，缺乏可操作的评价标准。支农项目绩效评价存在“各自为政”的现象，缺乏其他部门、专家或群众的监督；部分项目立项时涉及某些部门利益、主管人员利益，项目评价不能得出客观的结果。绩效评价工作不能有效开展，导致许多绩效很低的项目在来年的资金分配中仍可以获取资金。

3、尚未建立规范的支农项目退出机制。河南大部分农业项目一旦设立几乎无法退出，与专项资金使用绩效严重脱钩，难以发挥财政资金效益。

（四）支农项目政策宣传、执行情况信息公开程度低

从2004年开始，中央一号文件全部以“三农”为主题，随之而来的配套政策更是纷繁芜杂。支农专项资金的投向主要是在基层，农民和支农企业作为支农政策的主要受益者，需要深入了解政策规定，全面反映疑问困惑，及时获得相应反馈。然而，政策在实际执行过程中，在政府、部门、单位与农民等受益主体之间信息不对称的情况比较普遍，信息传递尚未建立起正式、有效、及时的渠道，大多通过道听途说、口口相传，容易导致政策信息缺失、歪曲、失真，严重影响政策执行，不能获得政策的实惠，也使项目执行脱离了社会的监督。例如，农业保险保费财政补贴项目政策制度规定赔偿结果必须在村内进行公示，且公示不得少于7天。但实际执行中，大多数农民并不知道此项规定，保险公司也未按规定执行，这给暗箱操作、违规理赔提供了可乘之机。

二、加强财政支农项目管理的相关建议

（一）“竞争上岗”，严格支农项目设立

各级财政要以提高资金使用效益为出发点，建立、完善支农项目设立、退出机制。

1、项目设置科学，政策依据充分。项目设立时要紧密结合“三农”发展实际情况，要有相应的法律、法规、规章、省有关规定等作为依据，确定能够定量或定性衡量的经济、社会效益指标，对项目的可行性、可操作性充分研究，对项目执行期限、资金规模组织专家进行论证。必要时，可通过听证方式听取公众意见，避免为争取资金随意立项、项目因设立不科学无法最终完成等问题产生，保证惠农项目资金安全、有效使用。

2、全局谋划建设规划，加强规划指导作用。有关部门应尽快完成我省包括产业、县域村镇布局、土地总体利用、基础设施和公共服务设施、生态、历史文化村落保护利用、社会事业等规划的编制，及其相互衔接规划体系的建设。

3、引进评审制度，确保项目可行。通过集中封闭评审、陈述现场打分、监督全程参与的项目评审方式，按照评审打分标准和相关规则，公开、公正、公平遴选项目。同时，逐步将评审环节向前推进，争取在所有支农项目立项环节引入专家评审，做到提升项目设置的科学性、规范性，提高评审工作效率。

（二）加强项目评审，确保项目真实

各级财政和业务主管部门要认真履行职责，加强项目评审，确保评审工作客观、公平、公正。

1、规范项目评审管理办法。各级财政部门要以加强项目管理、科学安排支农资金、公正开展审查和评价工作为出发点，从强调评审职责、细化评审内容、明确评审指标、规范评审程序、提高评审质量、加大责任追究等方面完善工作机制。

2、确保项目评审工作合规开展。财政部门组织专业人员严格依据项目资金管理办法和评审管理办法的有关规定和标准，从工程经济和财政财务管理方面，推动评审准备阶段、实施阶段、完成阶段等各环节的工作合规进行，确保评审结论完整、准确、实事求是地反映项目整体状况，评选出的项目能够体现国家惠农政策，符合农村发展实际和农民需求。

（三）持续加强以结果为导向的项目绩效考评工作

近年来，河南省逐步把财政支农资金的安排使用与绩效评价结合起来，按照“奖罚对等、优胜劣汰”的原则，建立了小农水重点县、现代农业等财政支农资金和项目绩效评价机制，增强了项目单位的责任意识，改变了过去“只跑项目，不抓管理，只要资金，不问绩效”的管理理念。今后，应将对项目的绩效要求摆在首要位置，按照“指标全面、科学，评价及时、规范，结果公正、公开”的原则，不断完善支农资金绩效考核评价制度，对专项资金的安排分配、管理使用、项目效益等情况进行全面考评。

1、建立支农资金绩效评价制度。经过实地调研、专家论证等方式确定财政支农项目的总体目标，包括经济效益、社会效益、环境效益，然后分别从经济性、效益性、环境性、适当性、社会性、长期性等多个角度，把总体目标分解为各部门层次的绩效目标和评价指标，以促进绩效评价的全面性，避免出现过于注重经济效益和短期效益，而忽视社会和环境等长期效益的片面绩效评价。同时，按能否量化分为定量目标和定性目标，采取不同的方法进行绩效评价。

2、明确以考评结果为导向的资金分配激励机制，加强绩效评价的约束力。在对支农专项资金实行绩效评价的基础上，将项目实施的效果、财政资金的使用效益与今后的项目申报和资金分配相挂钩，引入相应的奖惩机制。对资金管理、使用规范，项目绩效显著的地方和单位，在安排支农项目和分配资金时给予适当倾斜；对资金管理、使用不到位，项目绩效差的地方和单位，要重点审核、适当扣减资金规模，严重的应取消项目资格。

（四）落实问责制度，执行负面清单管理办法

在支农项目申报、资金使用各个环节，全面实行信用负面清单管理办法。加强对各类检查成果的利用工作，省级财政部门要根据财政部、审计部门、财政监督检查等检查、审计工作结果，将虚报、冒领、截留、挪用、重复申报项目资金的单位，项目建设未达预期、影响财政资金效益、导致财政资金浪费的单位以及其他在支农项目管理、资金使用过程中存在失信、失范行为的单位列入负面清单，并对社会公开。对列入负面清单的单位视其行为的具体情况，给予收回财政资金、取消特定专项申报资格、取消所有财政项目申报资格等不同程度的处理，从严追究相关人员责任，涉嫌违法的要移交司法机关依法处理，提高违规成本，加大处罚力度。■

（作者单位：河南财政税务高等专科学校）