缅甸新政府执政以来外资格局“大洗牌”与中国应对策略

郑国富

2011年3月20日，缅甸吴登盛民选新政府上台执政，对内“大刀阔斧”地实施政经体制改革。2012年11月2日，颁布新的《外国投资法》;2013年1月31日，颁布实施《外国投资细则》，放宽投资领域限制，大幅提高外商投资优惠政策;2014年1月23日，缅甸政府修订并颁布新的《经济特区法》，大力推进土瓦、迪洛瓦和皎漂三个经济特区的规划与建设。缅甸国内投资环境各项指标均得到显著提升，吸引外资迈入新的发展阶段。近年来，缅甸国内政治改革的推进、外部环境的改善及其外资政策的调整，都对中缅两国政经关系发展带来了巨大而深远的影响。面对缅甸变化莫测的政局走势及激烈的国际竞争，中国应积极调整产业结构，优化参与主体，构建投资风险防范、预警和应急机制，减低中资企业在缅运营风险。

一、缅甸新政府执政以来外资格局 “大洗牌”及其特征

据缅甸国家计划与经济发展部（NPED）资料显示：2011/2012财政年度，缅甸吸引外资达46.4亿多美元，同比大幅下挫76.78%。鉴于政治改革走势不明朗，军政府与“民地武”频频内战，宗教矛盾持续激化与升级，国际社会对缅投资环境评判愈加悲观，位居缅投资来源首位的中国亦心存忧虑且投资出现骤然下降，西方外资对其前景持谨慎与乐观。2012/2013财政年度，缅外资继续惯性下跌，金额仅为2010/2011财政年度外资总额的7.10%。随着政经改革深化和国际关系改善，2013/2014财政年度，外资止跌回升，金额达41.07亿多美元，大幅上扬189.34%。总体观察，自缅甸新政府执政以来，其吸引外资的格局主要呈现以下特点：

（一）外资来源渠道日渐拓宽

随着缅美关系急速改善与恢复，西方国际社会纷纷解除对缅制裁与封锁，缅领导人频繁出访及西方国家领导人纷沓而至，使其国际形象大获改观，逐渐从近20年来被国际社会制裁的“边缘”回归至各大国竞相争取的“香饽饽”。外资来源渠道有效拓展使缅甸逐渐突破传统经贸合作关系局限并有效地化解对外过度倚重的风险。2010/2011财政年度，缅外资主要来源地相对较少，仅有5个，重点集中在亚洲地区，以发展中国家为主。2011/2012财政年度，外资主要来源地增至8个。2012/2013财政年度，外资主要来源地增至13个。2013/2014财政年度，外资主要来源地继续增扩至16个。缅甸外资来源构成已平稳实现从单一化向多元化格局过度。

（二）外资来源结构重新洗牌

2010/2011财政年度，缅外资以中国大陆与中国香港为主，所占比例分别为41.35%和28.99%，合计达70.34%，其余资金主要来自东盟成员的泰国与新加坡、东北亚地区的韩国（参见表1）。

2011/2012财政年度，中国大陆列居缅外资来源首位，几乎占其外资总额全部，随着缅新政府主动改善国际形象和国际社会普遍接纳，西方外资开始“青睐”缅甸市场，试探式进入，如英国与日本成为了西方发达国家进入缅甸市场的“先锋”。

2012/2013财政年度，中国大陆尽管仍保持缅外资第一大来源，但所占比例已大幅下降，东盟成员的越南跃升为缅第二大外资来源地。2012年4月10日，英国首相卡梅伦成为自上世纪90年代西方对缅军政府实施制裁以来首位访缅的西方国家领导人，大幅改善外界对缅印象，有效推进英国对缅投资合作。当年，英国对缅投资大幅飙升133.09%，所占比例达17.46%。2012年4月20日，欧盟率先解除对缅投资限制;2012年7月11日，美国政府也宣布解除对缅投资限制。鉴于国际社会纷纷对缅制裁解冻及高调重启合作，西方外资出现“抢滩”缅国内市场的发展态势。

2013/2014财政年度，新加坡跃升至缅外资来源榜首，投资金额达23.40121亿美元，同比飙涨844.32%，东盟成员对缅投资实现新突破，累计投资所占比例高达77.62%;同期，发达国家也成为缅外资最重要的来源，所占比例高达78.22%;然而，中国大陆对缅投资却出现急剧萎缩，排名跌至第8位。

（三）中国对缅甸投资急剧收缩

2011/2012财政年度，中国对缅投资金额占其外资总额的93.57%。2013/2014年，中国对缅投资出现“跳水式”下降，金额只有0.5692亿美元，所占比例仅为1.39%。2011年9月30日，中缅投资合作代表性项目——密松水电站遭遇搁置事件成为了双边投资合作的“转折点”。2014年7月23日，中缅铁路项目合作再遭搁浅，进一步加剧了中国各方（政府、企业、民众）对缅国内市场高风险的警觉，伴随忧患的蔓延与放大，进而加重悲观心理及恶化预期。2013年6月1日，中国移动有限公司与沃达丰空中通讯公司主动放弃缅甸电信牌照竞标活动便是佐证。近年来，中国对缅投资历经震荡与波折，亟需战略性谋划与重新布局，尤其应适当收缩与放缓各类资源型投资。

二、缅甸外资未来发展趋势与格局演变预测

（一）外资涌入持续高涨

缅甸丰富的自然资源禀赋与独特的地缘政治经济战略位置为其吸引外资增添了博弈“砝码”。近年来，随着国内政治民主化改革渐进，政党关系缓和，中央与地方冲突和解，缅甸投资环境实现历史性大改观，市场潜能与前景优势日益凸显，西方主要发达国家（美、日、欧盟）对缅投资信心倍增的“示范效应”及“羊群效应”使缅甸一跃成为外资竞相争夺的“热土”。日本视缅甸为“一片尚未开发的处女地”。亚洲开发银行副行长史蒂芬·格罗夫赞其为“亚洲经济增长的一颗新星”。随着缅国内政治民主化改革深化，未来其吸引外资成效和经济“后发优势”将倍加耀眼。

（二）西方抢滩缅甸市场，外资格局“大洗牌”

西方主要发达国家与缅甸政治关系恢复为投资合作发展扫清障碍，投资保护协议签署为双边合作提供保障机制。鉴于缅政治民主化改革进程深入，西方国家常辅以经济利益“嘉奖”其政治改革成效，并借此为“诱饵”督促其不断推进改革。同时，近年来中资企业的急剧“退潮”给西方外资顺畅进入创造良机，快速填补外资空白成为缅新政府与西方国家的“共识”。缅甸开始在中国与西方国家之间摇摆不定，从对华友好到大国平衡外交转变，外资格局将陆续出现各式“大洗牌”调整，这既是缅政府意愿也是其国内外形势驱动使然，未来中国将难以维系“一家独大”，须以平常心对待，并积极应对震荡中的诸多挑战。

（三）原投资利益分配模式将遭遇“大洗牌”

在未来较长时期内，“去军政府化”与“强民族化”将势不可挡地成为缅国内政经领域改革主线及重要趋势，在对外经贸合作领域也将重复“上演”各式“大洗牌”活动。中缅莱比塘铜矿合作项目反复波折无疑成为缅新政府对外资利益分配格局进行“重新洗牌”的精彩“表演”。诚然，传统投资项目多为军政府一手操纵，在“民主化”浪潮下屡遭民众不满，最大限度地迎合民意以树立“民选政府”新形象成为了新政权夯实自身执政根基的重要举措。原投资项目尤其资源导向型投资项目所面临的各类风险将日益凸显，一旦遭遇国内民众大范围抗议，缅甸新政府主导的“大洗牌”仍将继续“上演”，甚至引发多米诺骨牌效应。对此，中国政府与企业应未雨绸缪，重新评估原有项目的潜在风险，认真做好企业形象公关工作，积极应对各类不确定性事件的爆发，最大限度地降低在缅运营风险，有效避免不必要的经济损失。

（四）投资产业布局下移

长期以来，缅外资主要流入水电开发、油气开采，制造业所占比重仅为8.19%。大规模资源导向型投资项目导致缅在国际分工与世界市场上处于低端和末位，外资经济效应不显著，惠及民生有限，民众普遍不满。对此，美国前国务卿希拉里也曾“热心”提醒缅甸，“警惕那些只对挖掘你们的资源更感兴趣的援助国，它们不会想着去构建你们的能力”。诚然，世界上没有一个国家会长久性地认可外资企业以大量资源开采式的投资合作，尤其对缅甸这样曾经遭受“资源掠夺”历史灾难和当下正处于民族情绪高涨的国家而言，则更应审慎对待。自吴登盛民选新政府上台执政以来，大力主张发展经济、改善民生，制造领域和中小型投资项目合作将成为其未来吸引外资的重要方向。缅新政府极力希望外国投资从传统资源开发型向生产制造型转变。随着西方发达国家外资涌入，制造业领域将成为缅未来吸引外资的主导，目前，新加坡、韩国、日本等发达国家已纷纷瞄准该领域投资，以抢占未来经济发展的“制高点”。

三、未来中国对缅甸投资合作的政策建议

（一）调整投资产业结构

长期以来，中国对缅投资合作多以资源类开发为主，其中，水利、油气、矿产业几乎占中国对缅投资全部。1988—2012年期间，水电开发、油气领域投资成为双边投资合作的“重头戏”，所占比例分别为93.5%和5.3%，制造业和服务性领域投资合作进展尤为滞缓，导致中资项目惠及民众有限，普通民众对中资项目极为不满。中缅传统投资合作模式在“民主化”和“民族化”浪潮下风险系数急剧高涨，资源导向型投资模式亟需调整，密切关注未来经济走势，重视当地民众呼声与需求，抓住缅甸政府大力发展国内制造业契机，调整投资产业结构，帮助缅国内中小企业成长，培养当地经济成长的“自发能力”，提升民众的“自立能力”，使双边合作具有可持续性。

（二）优化投资主体构成

中资企业在缅合作长期奉行“上层路线”策略，极力发展与缅军方特殊关系，“政府对政府”合作模式高高在上，民间组织与普通民众知之甚少且难以参与，缺乏社会“土壤”，缅民众极端化地误认为中资项目仅使军政府受益，被视为独裁政治的“经济后盾”，民间获益甚微甚至受损。同时，缅甸国内民众对军政府的种种不满与“民地武”对中央军政府的敌视自然“宣泄”到与其关系甚密的中资项目之上，无形中成为了其国内政治矛盾的“替罪羊”。在未来投资合作中，中资企业“形象公关战略”更应贯彻“底层路线”，全面调节投资主体成分，扭转传统合作以国有、军工类企业为主的“旧形象”，转向民间合作，鼓励有实力、讲信誉的中小型企业“走出去”，扩大民间交往，增强民间互信，鼓励民间中小型企业积极参与，力促合作格局“由点到面”依次铺开，逐渐形成“1个大型企业+N个小型企业”网状体系。

（三）“国际化”合作分散投资风险集聚

鼓励和其他国家（地区）企业共同参与中缅投资合作项目，降低股份单一化而导致的风险集聚，尽量避免无谓沦为其当下“民主化”、“民族化”的牺牲品。受益单一化与风险集中化是相应的。通过置换股权给缅本国企业或外国企业，以降低中资企业股份过度集中的政治风险，同时还可通过此多方合作机制达到相互制衡，实现由“双赢”（中方与缅军方）向“多赢”（中方、缅军方、缅国内第三方、国际第三方）格局的转变。如中缅天然气管道项目采取“四国六方”模式便是分散风险的创新尝试。

（四）强化中资企业的社会责任与塑造友好新形象

中资企业在缅长期忽视履行企业社会责任，致使备受责难。如丹瑞天然气运动（SGM）组织负责人曾对中缅油气管道抱怨道，“这个项目没有与当地人民利益分享，同时缺少透明、负责的财政，缺乏企业责任”，“该项目的天然气款项将滋养腐败，而不是造福人民”等。可参照联合国全球契约组织编制的《在受冲突影响与高风险地区负责任商业实践指南》的相关建议，转变和重塑中资企业国际新形象，实施“本土化”战略，恪守东道国法律法规和当地“游戏规则”，融入当地社会，履行企业社会责任，关注民众诉求，构建利益共同体，制定“经济金字塔底层”商业战略，重视员工长远利益，关注生态、环境、历史、文化，以树立良好口碑，使中资合作项目成为缅国内民众的“受欢迎者”。

（五）建立突发事件预警和应急机制

2011年9月30日，缅甸联邦议会突然宣布吴登盛总统在任期间暂时搁置密松水电站项目，中方在该事件上表现为诧异茫然及措手不及，较大程度也反映了我国海外投资风险防范、预警、应急及危机处理能力十分薄弱。其重要根源在于对缅投资合作中参与主体过于单一化，长期以国有企业或军工企业为主，民间企业和非政府机构组织无法涉足，导致信息来源渠道单一，难以化解风险集聚而导致的经济损失。

日本于1974年建立了日本海外企业协会（JOEA），该协会为民间社会团体组织，其主要负责对日本海外事业指导与咨询，向政府提供对外投资政策建议，提供海外事业调查研究信息，提供如何与当地社会、产业界、劳动关系部门融合的咨询，加强国内外人才培养，支持日本海外企业合作等，积极配合政府官方对外投资政策的顺利实施。目前，我国类似机构整体发展较为欠缺及迟缓，信息供应以官方机构为主体，如驻外使馆和商务机构为主，其在海外信息披露的全面性、时间性、前瞻性均显得相对欠佳;同时，各类信息又过于偏好、追随和迎合政府意见，缺乏独立分析和客观判断，常导致对国外发展态势与趋势存在舆论误导甚至出现战略误判。日本海外企业协会这种民间社会团体组织模式尤为值得中国借鉴。在面对政治变幻莫测的缅甸市场，建立多渠道信息供应主体综合体系，及时获得充分、有效信息，正确把脉缅甸国内政局发展态势与趋势，强化多渠道、多层次的协商机制，构建风险预警机制，提升应急处理能力，为中资企业在缅运营提供服务和保障。

新时期，随着缅民主化改革深入和西方外资如潮涌入，中资企业在缅市场将面临更多风险和显著挑战，调整产业结构，优化投资主体，兼顾政府与民间、中央与地方利益，重视环境保护与可持续发展，履行企业社会责任，树立投资合作新形象，构建风险防范、预警与应急机制，转变传统合作定势思维，降低中资企业在缅运营风险。2015年，缅甸将迎来新一轮的总统大选，中国政府应密切关注其国内政治走势，强化中缅两国政府高层次对话协商机制，增信释疑，巩固中缅友谊，协调经贸领域合作，为未来双边经贸合作的顺利发展保驾护航，使中资企业成为中缅两国友好关系发展的重要纽带。

注释：

①2011/2012财政年度的时间跨度为2011年4月1日—2012年3月31日。

参考文献：

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