有权必有责 晒权要晒责——安徽省探索行政权力、责任清单制度

袁维海，姚玫玫

（安徽行政学院，安徽 合肥 230059）

党的十八届三中全会提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。党的十八届四中全会进一步明确推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。权力清单，是指对政府及政府部门行使的职能、权限，以清单方式进行列举；行政机关履行职能、行使权力，应当按照法律、法规确立的清单进行，不属于清单列举范围内的职能和权限，行政机关不得为之。推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，实行“行政权力进清单、清单之外无权力”。安徽省推行权力清单制度是进一步厘清政府、市场和社会关系，进一步简政放权，转变政府职能，深化行政体制改革的关键和核心所在，也为打造“三个强省”、建设美好安徽、全面建成小康社会提供体制机制保障。

围绕建立法治政府和服务型政府，安徽省以转变政府职能、提升治理能力为核心，坚持职权法定、简政放权、公开透明的原则，把行政权力清单制度建设作为转变职能、简政放权、激发市场活力的突破口和抓手，列为全面深化改革的重点任务。到2014年10月底，75个省直部门和单位在网上同步晒出各自的行政权力清单。权力事项的名称、实施依据、相应责任、运行流程等一一罗列，接受公众“检视”与建议，减少权力的“朦胧美”和“变戏法”。公示完成并经省政府审定后，省级行政权力清单已经正式公布，并且明确了2015年在全省范围内全面推行行政权力清单制度。从此，安徽省直部门行使权力，将受到清单严格约束。做到了行政权力进清单、清单之外无权力。安徽省的这一举措，走在全国前列，彰显出用法治思维和法治方式履行政府职责的坚定决心。

一、安徽省级行政权力、责任清单改革实践

安徽省级行政权力、责任清单制度建设的基本思路是：以转变政府职能为核心，按照市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的精神，坚持“法无授权不可为、法定责任必须为”和职权法定、权责匹配、简政放权原则，清理规范行政权力，将所有行政权力纳入清单，实行“行政权力进清单、清单之外无权力”，进一步厘清政府与市场、政府与社会、省与市县政府、部门之间的权责关系，更好地激发市场主体和社会活力［1］。

2014年4月以来，在安徽省领导的直接指导下，省编办牵头会同有关部门，认真实践，积极探索，各项工作取得阶段性成效。2014年10月31日，安徽省政府门户网站公布了省级政府权力责任清单目录，同时公布了本部门权力事项名称、实施依据、责任事项、追责情形，并附有权力运行流程图及廉政风险点。

（一）明确目标任务

《安徽省人民政府关于推行省级行政权力清单制度的通知》（皖政〔2014〕29号）中确立了推行省级行政权力清单制度的目标：2014年要推行省级行政权力清单制度，依法公开权力运行流程，并选取有条件的市、县（市、区）同步开展试点；2015年在全省范围内全面推行行政权力清单制度。围绕此目标，安徽省级行政权力“责任清单”制度建设的主要任务包括10个方面内容：一是确围，确定行政权力清理范围，做到权力单位和权力种类全覆盖。安徽省已开展的行政职权清理审核工作，涉及省政府48个部门中的45个（不含省政府办公厅、省国家安全厅、省政府政研室）。清理职权的种类主要由法定行政机关组织实施，对公民、法人或其他组织的权利义务产生直接影响的具体行政行为。二是清权，清理行政权力事项，全面梳理、摸清底数。按照“谁行使、谁清理”的原则，各单位依据法律法规规章、“三定”规定等规范性文件，对照行政审批等10类事项，对现有行政权力进行全面梳理，逐条逐项分类登记，以清单方式列举。三是确权，审核确认权力事项，能减则减、应放尽放。根据大幅度减少政府对微观事务管理的要求，重点在行政权力取消、冻结、下放上下功夫，推进部门事项在现有基础上精简三分之一以上。四是确责，明确行使权力职责，权责匹配、权责一致。按照权责一致、有权必有责的要求，根据不同类别行政权力的职责定位工作任务，落实责任主体，规范职责权限，明确相应责任。五是晒权，公开权力清单，依法公开、接受监督。对照行政审批、许可和处罚等职权及少数虽不在职权目录之列但涉及公众利益的行政管理职能，绘制“权力运行流程图”，加大权力运行公开的广度和深度。六是优化流程，优化权力运行流程，绘制运行流程图，优化运行程序，简化办事环节、便民高效。七是打造平台，建立权力清单运行平台，融合清单与载体。整合现有电子政务网络资源，建设行政权力“一库四平台”，即行政权力项目库，行政权力网上运行平台、政务公开服务平台、法制监督平台，电子监察平台。八是行权，实行权力规范透明运行，网上办理、阳光操作。九是制权，强化权力制约监督，建立配套制度，完善约束机制。十是追责，跟踪权力运行，严格失责追究，加大问责力度。

（二）建立健全领导机制和工作机制

1.开展动员部署

2014年4月2日，安徽省政府召开省级权力清单制度动员大会，明确推行权力清单制度的重要意义、目标任务、基本原则和工作要求。成立了省行政权力事项清理规范工作领导小组，落实各成员单位的任务分工和工作责任，确定时间节点。积极参加中央编办权力清单课题研究，选择省发改委、省工商局进行权力清单先行先试。

2.制定政策标准

及时制定下达《安徽省人民政府关于推行省级行政权力清单制度的通知》（皖政〔2014〕29号），围绕减权和放权这一关键，拟定了行政权力事项“取消、下放、转移、整合、冻结”等5个方面17项具体审核确认标准。为确保各单位准确把握政策标准，安徽省编办专门编写了省级行政权力清理规范相关事项的说明，供各单位在具体工作中参考。

3.开展自查自清

按照“现有权力事项精简1/3以上，行政审批项目精简不少于1/5，前置审批条件要同步清理，明显减少”的要求，纳入清理范围的省直75家单位，认真开展自查自清。安徽省编办从政策把握和实际操作两个层面，加强权力清单各单位经办机构负责人和经办人员的业务培训，重点对行政审批、行政处罚等10类概念进行诠释，对审核确认的17项标准进行一一说明，对责任清单的具体内容进行解读，切实提高各单位权力清单相关人员的业务能力和水平。经过自查自清，列入省级权力清单范围的75家单位，除11家零报告外，其余64家共上报权力事项5 107项。

4.实行集中审核

安徽省编办会同省直有关部门和市县编办，抽调28名熟悉法律的专家和业务人员，组成4个审核组和1个综合组，对列入权力清单范围的75家单位权力事项，进行集中审核。为充分沟通，最大限度地取得一致意见，审核办确立了“三上三下”的审核工作机制。即部门上报、一审反馈；部门再报、二审反馈；部门三报、专家论证、专题会议研究形成三审意见反馈后报省委省政府审定。为了统一尺度，规范操作，选取有代表性的单位集中审核，坚决“防打包、防推责”，坚持权、钱、责“三位一体”。为了提高审核工作效率和工作质量，对75家单位进行分类审核，推进审核工作较快有序推行。

（三）首创责任清单

有权必有责，权责要匹配，光有权力、没有责任，这样的权力在行使中有可能会出现问题。因此，我们建立的权力清单，实质上是权责清单，有权必有责。安徽省在制定权力清单中首创“责任清单”，把权力清单与责任清单结合起来，同步推进，即确立与权力事项相匹配的责任。具体从以下几方面完善责任清单。

1.制定责任清单模板

具体实践中，专门成立责任清单公关小组，结合具体审核任务，制定出10类行政权力的19个责任清单模板，并邀请有关专家学者进行专题研究论证，对责任清单的架构、项目及内容，从合法性、规范性和可操作性等方面进行反复论证。从研究责任的内涵和外延入手，将责任转化为明确具体的清单条目，初步建立了行政权力、责任事项、追责情形“三位一体”的权责体系，确保权责一致，有章可循，有案可查，有权必有责，问责必落实（见表1）。

表1 安徽省发展和改革委员会行政权力清单和责任清单（节选）

表2 安徽省发展和改革委员会行政权力事项廉政风险点情况表（节选）

2.明确责任内容

将责任划分为责任事项和追责情形，责任事项是根据行政权力行使过程，明确行政机关及其工作人员在权力行使不同阶段应当履行的义务，追责情形是未按照责任事项规定履行义务带来各种可能的后果。针对保留的行政权力，共编制1.2万条责任事项、2万条追责情形，在反复查找10万余条相关法律法规和党纪政纪基础上，明确列出3万余条法律法规条款依据［2］。

建立责任清单是一个全新的工作，尽管有上位法和“三定”规定，但要结合各部门各单位实际，将权责清单建立起来，难度极大。安徽省权力清单攻关组结合具体审核任务，制定出10类行政权力的19个责任清单模板和9家单位的责任清单范本。首先，所有责任事项、追责情形来源必须合法。平均一个权力事项，需要参阅6～7部法律法规的数百条款规定。其次，选择省发改委、省国土厅、省民政厅等9家单位进行试点，接受试点单位的考验和反馈意见。目前从试点单位反馈结果看，都获得高度评价。最后接受社会各方的检验。通过专家和业务骨干的研究论证和公开征求意见，对责任清单的机构、内容进行反复论证，不断修改完善。

二、安徽省级行政权力、责任清单改革的主要成效

2014年10月31日，安徽省级行政权力“责任清单”在省政府门户网站、省直各单位网站与新闻发布会同步公布施行。2014年11月27日，安徽省芜湖市公布市级行政权力清单及运行流程图，其他各市县也在有序推进。可以说，全省政府权力清单和责任清单制度建设工作进展顺利，取得了阶段性成效。主要体现在以下几方面：

一是权力事项大幅精简。简政放权、建立权力清单制度，关键是要在减权和放权上取得实效。2012和2013年，根据安徽省委、省政府部署，省编办会同省政务公开办、省法制办、省监察厅，分别对首批14家省政府部门和第二批31家省政府部门职权进行清理，共取消行政职权1 461项，形成《安徽省省级行政机关行政职权目录汇编》（第一卷）（第二卷）（第三卷）。此次权力清单制度改革，经过审核确认，纳入权力清单范围的75家单位行政权力事项5 405项，经审核确权后减少3 693项，保留1 712项，精简68.3%。其中行政审批从316项减少到 213项，精简32.6%，（见表3）［3］，与全国部分省市已公布的权力清单相比，安徽省权力清理的范围广、力度大。

表3 安徽省2012-2014年清理职权情况

二是行政审批进一步规范。初步确定取消一批非行政许可审批，属内部管理的非行政许可审批转为内部管理；少数条件成熟的转为行政许可；一些确需保留、不具备条件转为行政许可的，拟改变管理方式，改审批为备案。

三是省级专项资金不直接面对企业。省级专项资金涉及市县的，将一律对市县政府，而不直接面对市县的具体项目单位；涉及省属企事业单位的，可暂作为权力事项保留，以后再逐步调整规范。

四是执法重心进一步下移。省与市县共有的行政处罚权，实行属地管理。涉及跨区市的处罚事项，明确主办或牵头单位，省级保留监督权。对直接面向基层和群众、量大面广、由地方管理和执法更方便有效的经济社会事项，一律下放市县政府管理。对法律法规有明确规定的，省级部门长期无办件的权力事项一律暂停实施。

五是资质、资格认定权力实行有区别的转移。对一些针对企业法人和个人的资质、资格认定事项，能取消的取消，能转移的转移。考虑到社会组织的发育状况和承接能力，对部门强烈要求、确需保留的，作“暂予保留”处理，待条件成熟时，再作取消或转移处理。

六是涉及人、财、物权力事项的监督管理得到强化。通过重点加强对新设立部门以及涉及人、财、物等权力事项的规范管理，强化对权力的监督和制约。

七是权责一致得到落实。初步建立与权力清单相匹配的，责任主体、责任事项、追责情形“三位一体”的责任体系。针对保留的权力事项，科学定位廉政风险点，有效约束和监督权力运行。

八是同步实现精简数量与提高质量。一方面坚持“清单之外无权力”，对遇到的问题审慎把握，数量服从质量，坚决把权力关进制度的笼子。另一方面，坚持“两防”标准，即防止将权力事项打包，防止借清理取消行政权力推卸部门应尽的责任。对打包打捆的行政权力事项，进行逐项拆包拆捆，分别作为清理基数；对自行取消的权力事项认真复核，防止借简政放权之机推卸部门责任。

三、安徽省级行政权力、责任清单改革中存在的问题及建议

（一）存在的问题

安徽省行政权力责任清单制度改革虽然取得了成效，但在此改革过程中，也发现一些亟须解决的问题。

1.清权

按照省委省政府的部署，各单位高度重视，一把手亲自抓，成立工作专班，明确专门人员负责，认真落实工作任务。一些单位的领导班子还多次对自查自清的情况进行研究。但因受到“行政权力进清单，清单之外无权力”和确保完成精简任务的双重压力，以及自己动刀子削自己的权力难以下狠手，不少单位上报的权力事项存在“量大”、“包大”问题。一方面各单位争相扩大权力事项，将一些不能对号的非权力事项作为权力事项上报；另一方面，尽可能地把权力事项捆绑打包，以减少数量、完成任务。这些问题给审核工作带来较大难度，尤其是开始阶段与单位沟通时，他们从维护已作出的自查自清意见出发，总是理由一堆、态度坚决、阻力较大。

从上报权力清单情况看，不少部门对清理前置审批条件重视不够，填报不积极，敷衍了事，填“无”的居多。有关单位已上报物价局涉及收费的236项前置条件，在权力清单对应事项中仅填报72项目，存在客观上漏报，主观上未报的问题，前置审批条件的清理工作难度较大。

2.确责

有权就有责，如果没有责任和追责，单纯地公开权力清单，难以发挥社会监督和制约作用。权力清单制度改革处于起步阶段，责任清单更是安徽首创，缺乏成熟的顶层设计加以指导，没有现成的经验路子可以借鉴，都是摸着石头过河。由于缺乏改革的顶层设计，权力清单制度是政府内部的自我革命，涉及的部门较多，牵扯的利益面广，甚至会触及既得利益，同时行政机关转变职能、依法行政等执政理念未能同步转变，一些政府部门的“心理不适”或权力依赖使责任清单确立面临的阻力很大。安徽省责任清单的19个模板已出，省发改委、省工商局等9个单位依照模板编制的责任清单（范本）初步成形。从出台模板和编制责任清单范本情况看，让单位自我吸收消化后，对照模板（范本）填报责任清单的难度远比填报权力清单大。

3.非行政性审批

较之行政许可审批项目，增设一项非行政许可审批项目要简单得多，同时还可以通过登记、备案、年检等形式进行。目前，对非行政许可审批的管理和定位混乱，导致一些部门希望以此提升管理力度，扩大权力范围。非行政许可审批从概念、内涵、设置等方面都让人觉得不清楚和不明确，从各地公布的非行政许可审批事项目录中可以看出，非行政许可审批存在设定主体混乱、认定标准不一、数目相差悬殊、名称使用不规范、缺乏必要监管等问题［4］。

4.改革氛围的营造

行政权力清单制度是一项重大的改革，要加大舆论宣传，拓宽公众参与渠道，积极营造改革氛围，形成社会参与机制。安徽省编办配合安徽日报、安徽电视台、中央电视台等新闻媒体，深入解读改革政策、聚焦改革热点、难点问题；安徽行政学院将此次改革内容作为主体课程，列入县处级公务员培训班课程；省政府将把行政权力清单制度建设纳入省直机关效能年度考核，适时组织监督检查，落实行政问责制度。但扩大和提升社会群众对权力工作的知晓度和认可度，得到全社会的信任和支持，有效运用社会力量监督部门权力运行更需要长期不懈的努力。

（二）相关建议

针对以上存在的问题，建议从以下几方面进一步完善，继续推进行政审批制度改革。

1.加强改革的顶层设计

当前，我国改革进入攻坚期和深水区，改革的难度前所未有。在这样的大环境下进行行政权力清单制度改革本身就具有挑战性，在全国范围内，权力清单制度改革处于起步阶段，缺乏成熟的顶层设计加以指导。从目前已公布的省级权力清单来看，各地的差异性比较大。由于统计口径不一，并不能单纯从数字上看行政审批权制度改革的成效。比如以科技审批来看，山西有37项，安徽39项，辽宁才9项。建议中央层面加强对行政权分类和行政权定性问题进行集中攻关研究，并加强对地方工作的指导，以利于分类和归类的统一化、科学化、合法化。同时，进一步强化顶层制度设计，针对地方政府在深化行政审批制度改革中可能会遇到的热点难点问题，加强业务指导和培训力度，不断提高地方推进改革的能力。如对于非行政许可审批缺乏统一标准的问题，建议中央层面对非行政许可审批进行全面清理，力求形成上下对应、相互衔接的标准体系。

2.加快修订行政法规、部门规章和规范性文件

安徽省行政审批项目清理工作从2000年开始，到2011年，分10批取消和调整省级行政审批项目1 402项，占原有行政审批项目总数60%以上；2012年底省政府部署开展了行政审批制度改革以来范围最广、审查最严、力度最大的行政审批清理工作，对省直45家单位实施的707项行政审批事项进行了全面清理，确定保留省级行政审批事项320项，取消和调整387项，减少行政审批达54.7%；2014年进行的权力清单制度改革，将行政审批从316项减少到 213项，精简32.6%。行政审批事项经过多次清理，目前保留事项基本上都具有法律法规规章依据，继续清理的空间越来越小（见表4）。国务院针对清理工作提出明确要求，凡公民、法人或其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出；凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。尽管有些行政审批事项符合国务院提出的这一要求，但是，依据现有的法律法规，省级进一步简政放权难度和压力都很大。

表4 安徽省2001-2014年取消和调整行政审批情况

建议国务院对行政法规、部门规章特别是各部门的规范性文件，进一步加快清理修订，凡是制约地方经济社会发展和政府职能转变的规定，应尽快修订或废止，真正把党中央、国务院关于“直接面向基层和群众，由基层政府就近实施更方便有效的审批事项，尽量交由基层政府组织实施”等规定落到实处，为地方政府进一步深化改革，简政放权扫清障碍。

3.加大改革宣传力度。

加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子，直接涉及行政相对人和广大公民的切身利益，关系到行政机关转变职能、依法行政等执政理念的转变。首先，有必要加大对广大党员干部和公职人员的宣传教育力度，提升对权力公开运行重要性的认识。由于权力的惯性与依赖性，少数政府机关工作人员并没有在思想上转变认识，对行政审批改革“革自己的命”有偏差看法。要通过党性教育及法制建设，加强公务员的业务和政治素质，使行政审批权真正成为服务社会的手段，而非传统权力的手段。

其次，要加强舆论宣传，建立社会参与机制，拓宽公众参与渠道，积极营造改革氛围，形成改革共识。加强对群众现代公法理念的普及教育，加强群众监督权力运行的的责任；对于人民群众反映强烈的权力事项，应通过座谈会、论证会等方式，把合法性、合理性等问题议深议透，进一步凝聚各方改革共识。

［1］ 郭本纯.安徽省政府全力推进权力清单和责任清单制 度 建 设［EB/OL］.（2014-11-10）［2014-11-25］.http://ah.anhuinews.com/qmt/system/2014/11/10/006593 517.shtml.

［2］ 汪乔.安徽正式“开晒”省级政府权力和责任清单，2015年全省推开［EB/OL］.（2014-10-31）［2014-12-05］.http://ah.anhuinews.com/system/2014/10/31/006585 381.shtml.

［3］ 汪国梁.解读：安徽晒出“权责清单”织牢权力“笼子［EB/OL］.（2014-11-4）［2014-12-05］.http://www.ahjg bzw.gov.cn/szjgbzc/inc/web_content.php?id=98256.

［4］ 非行政许可审批大量存在,职能部门不愿放权成主因［EB/OL］.（2013-9-12）［2014-12-10］.http://www.chinanews.com/sh/2013/09-12/5274928.shtml.