中央财政科技计划财务绩效评价体系探析

●马晓利

中央财政科技计划财务绩效评价体系探析

●马晓利

科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，居于国家发展大局核心位置，而科技经费投入则是科技创新的物质保障和基础。近年来，我国科技经费投入呈现持续增长的发展趋势，据统计，2013年全国研究与试验发展（R&D）经费为11846.6亿元，比上年增加1548.2亿元，增长15%；预计2014年R&D经费达到13400亿元，比2013年增加1553.4亿元，R&D占GDP比重预计可达到2.1%。科技经费的持续增加对于促进我国科技事业发展发挥了重要作用，其中高素质科技人才队伍、研发人员总量等指标均已位居世界前列。为了提高财政科技项目资金使用效率，将绩效理念和绩效要求贯穿于财政资金管理全过程，财政部会同有关部门针对部分财政科技资金使用情况进行了绩效评价，包括三类：一是综合绩效评价，二是科研院所（基地）绩效评价，三是项目绩效评价，具体如2010-2011年对科学基金成立以来的资助和管理绩效进行了评估，科技部与财政部建立了国家重点实验室绩效评价制度等，但从开展绩效评价的实践来看，总体表现为：综合绩效评价和机构绩效评价还处于探索阶段，项目绩效评价流于形式较多，兼顾科研工作特点不够。可见，进一步探讨财政科技资金绩效评价，尤其是针对当前项目经费使用过程中存在的一些问题，开展财政支出科研项目财务绩效评价体系研究，对于提高项目经费使用效率具有重要意义。

一、中央财政科技计划改革与财务绩效评价

（一）中央财政科技计划改革

科技计划（专项、基金等）是政府支持科技创新活动的重要方式，但现存各类科技计划重复、分散、封闭、低效等现象以及多头申报项目、资源配置“碎片化”等问题表现突出。为了解决上述制约因素，进一步增强国家科技实力，提高我国综合竞争力，2014年国务院印发 《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（国发〔2014〕64号），将中央各部门管理的科技计划（专项、基金等）整合形成五类科技计划（专项、基金等），具体为：“国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地和人才专项”，并明确提出要进一步对科技计划（专项、基金等）（以下简称为科技计划）的实施绩效进行评估评价。

（二）财务绩效评价及其意义

绩效评价是对组织、个人或项目绩效进行的一种测度，开展绩效评价是进行绩效管理的重要环节，其理论基础包括公共财政理论、委托——代理理论、产权理论、制度变迁理论、权变理论和系统理论等。绩效评价根据内容和对象的不同，可以分为经营绩效评价、财务绩效评价以及社会绩效评价等。宏观层面上，财政部在印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）中对财政绩效评价给出了明确的定义：“财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济型、效率性和效益性进行客观、公正的评价。”类比该定义，认为财政科技计划财务绩效评价是指有关财务管理部门遵循一定的原则、程序、标准，运用科学的评价方法、量化指标对科研计划经费预算和经费使用等方面的综合评价。

在财政部印发的《中央部门预算支出绩效考评管理办法》（试行）中对实行绩效评价的目的和意义进行了介绍，具体是指“通过对部门绩效目标的综合考评，合理配置资源，优化支出结构，规范预算资金分配，提高预算资金使用效益和效率。”从实践角度来看，实行财务绩效评价主要针对项目资金的执行进度、项目资金使用合规性、项目资金财务管理制度建设与落实情况等进行，不仅改进了过去的简单财务管理办法，同时还能实现对经费使用的高效跟踪，对于提高财务管理水平与质量、提高经费使用效率均具有重要作用。

二、中央财政科技计划财务绩效评价指标体系构建

根据科技计划的划分结果，不同类别科技计划支持对象、侧重点各有不同，因此经费额度、成果产出形式等也存在一定的差别，在进行项目绩效评价时应区别对待。对于不同类别科技计划而言，财务绩效评价的内容属于共性部分，本研究尝试构建财务绩效评价指标体系，以期为建立和完善中央财政科技计划绩效评价体系提供参考。

科技计划财务绩效评价包括项目资金使用和财务管理情况。评价指标体系是进行财务绩效评价的基础，可分为目标层 （科技计划财务绩效）、准则层（预算编制、预算执行、财务信息质量、资产管理和财务制度）和指标层，具体可从以下几个方面考虑：（1）预算编制的合理性，即考核科技计划项目预算编制的科学性和合理性，包括：项目是否独立核算、测算依据和过程是否清晰、是否符合国家财经法规的相关规定、预算申请金额和预算批复金额是否相符等内容；（2）预算执行质量，即考核科技计划项目预算执行的进度与项目支出合规性，包括：项目预算执行进度是否达到计划进度或序时进度要求，项目支出范围和标准是否严格按相应的项目资金管理办法执行，支出原始凭据是否齐全，支出审批手续是否完善等，是否存在超支或结余的情况等；（3）财务信息质量，即考核科技计划项目财务会计信息资料的及时性、真实性、完整性等；（4）资产管理，即考核科技计划项目执行过程中进行的资产、设备采购与管理情况；（5）财务制度建设，即考核科技计划系项目实施单位财务制度健全性、财务制度执行状况等。具体指标体系如表1所示。

表1 科技计划财务绩效评价指标体系

三、财务绩效评价指标权重计算与评价

科技计划财务绩效评价包括两个步骤：一是建立评价指标，一般可采用层次分析法(AHP)；二是确定评价指标及其权重，其中筛选评价指标的方法主要为专家调查法(Delphi)，即通过专家对初选指标进行分析与修正，最后确定评价指标。评价指标权重的确定包括主观法和客观法，主观法包括专家调查法、层次分析法等，客观法包括主成分分析法、熵值法等。相比而言，层次分析法是一种综合了定量和定性的评价方法，可以有效避免在确定评价权重过程中的主观性，因此本研究采用层次分析法来确定各指标权重。根据层次分析法原理，具体做法为：

1、对准则层和指标层指标分别构造判断矩阵。即针对上一层目标，判断本层有关指标的相对重要性。对科技计划财务绩效评价中准则层的各指标BiBj进行比较判断，从而得出判断矩阵A，具体而言：两个指标比较后的重要程度用aij表示，即行因素i与列因素j进行比较的结果，一般aij用1、3、5、7、9来表示两个因素之间的相对重要程度（1表示同样重要，3表示i因素比j因素稍微重要，5表示i因素比j因素明显重要，7表示i因素比j因素强烈重要，9表示i因素比j因素极端重要；用2、4、6、8表示上述两个因素判断时可取的中值）。对于列因素j与行因素i进行的比较，其中aji＝1/aij。科技计划财务绩效评价中准则层形成的判断矩阵如表2所示。

表2 科技计划财务绩效评价判断矩阵A

2、借助和积法确定矩阵权重。首先对判断矩阵A进行按列归一化处理，其次将经归一化处理后的矩阵按行进行求和，最后对得到的列向量再进行归一化处理，记为ω1，即为准则层各指标权重。同理，可以确定准则层与指标层对应的判断矩阵中各指标权重，分别记为ω2、ω3、ω4、ω5、ω6。

3、判断矩阵一致性检验。根据层次分析法原理确定的指标权重只有通过一致性检验，才能具体使用，具体判断标准为：

其中n表示相应判断矩阵内指标个数。同理，准则层与指标层对应的判断矩阵也应进行上述处理和检验。

4、综合权重与指标无量纲化。经过上述步骤后，准则层、指标层相应指标的权重得到确定，基于此还应确定指标层各指标综合权重系数Wk(k＝1,2,…, 13)，具体为：

指标综合权重系数Wk＝指标在准则层的权重系数×准则层因素在目标层的权重系数

根据科技计划财务绩效评价体系所选取的指标来看，不涉及定性指标、定量指标及比率指标混合的问题，因此不需要进行指标参数值无量纲化处理。

5、综合评价。由于科技计划财务绩效评价体系的指标相互独立，因此综合评价的计算可以直接采用线性加权模型处理，具体为：

Pk为指标k的评价值。在假定Pk的取值为[0,1]的情况下，科技计划财务绩效评价d的取值同样为[0,1]，进一步可以结合科技计划财务绩效评价要求和经验等，给出评价标准，如优、良、中、差等级别的取值区间，使得评价结果更为直观。

四、展望

建立科技计划绩效评价制度是今后发展趋势，其中财务绩效评价是重要组成部分。由于我国中央财政科技计划改革方案刚刚落地，实施财务绩效评价，甚至绩效评价还需要进一步研究。针对中央财政科技计划财务绩效评价，有两个问题值得深入探讨：一是财务绩效评价指标体系的构建，需要考虑五类科技计划项目的异同特点，梳理筛选相应的财务指标，从而建立完备的指标体系，并予以制度化完善；二是结合各类项目特点确定指标权重，并进一步建立评价等级标准。■

（作者单位：中国科学院上海硅酸盐研究所）

（本栏目责任编辑：王光俊）