从法律基本概念论预算法修订

●黄炎斌

从法律基本概念论预算法修订

●黄炎斌

预算法修订已经全国人大常委会审议通过，并于今年开始正式实施。这是预算法自1994年颁布以来，过去二十年的第一次修订。此次修订，秉承开门立法的理念，广泛听取各方修订意见，共收集全国意见三四十万条，形成了对预算法修订的强大民意基础。本次修订，从公布的预算法修正案来看，改动或说变动幅度不可谓不大，但是，若从法的几个基本方面看，已经通过的修订的预算法，仍存在一些不足与缺陷，甚至是存在比较大的缺陷，与依法治国、依法执政、依法行政所需要的法律体系和法律规范仍有距离或不相适应，还不能完全满足现实的需要，还有比较大的改进空间。本文试从法律基本概念着手，探析新预算法存在的不足。

一、立法宗旨

立法宗旨是指立法的中心思想，它要强调的是为什么要立法，进行立法的意义何在，它要达到什么目的。立法宗旨的确立，为整部法律定下了基调，同时也奠定了法律规范的基本方向。因此，法律宗旨必须清晰而明确。法律之所以要不断进行修订，是因为随着时代和环境的变化，原有的立法宗旨及其法律规范，已经不适应变化了的时代要求。这次预算法修订，其立法宗旨表述为 （新法第一条）：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”与旧法（旧法的立法宗旨是：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法”）相比，其立法宗旨改进了许多，新法宗旨突出了对预算与执行主体 （特别是对政府）的约束与规范、对预算的管理与监督、预算的全面公开与透明，说明新法已摒弃了将法律作为政府调控工具的旧有思维，向着正确的立法方向迈出了坚定的步子。

应当指出的是，就目前我国社会的城乡二元结构而言，预算的公平与公正，比之公开透明，要更为迫切，让发展的成果惠及全体人民，由全体人民共享，更加离不开预算的公平与公正。或者再退一步说，制定更为合理科学的预算制度，也是预算立法目的的一个选项。另外，实现预算公平公正的目标，预算民主是正途。因此，预算民主作为预算公平主要的实现手段，融入预算法的立法宗旨，也是顺理成章的。就此而言，新预算法的立法宗旨，仍然只着眼于当前，欠缺前瞻性，仍不够全面，还需要适当加入更为长远的目标，使新法更有针对性、更具科学性。

二、法律关系

法律关系是指法律在调整人们行为的过程中形成的特殊的权利和义务关系。或者说，法律关系是指被法律规范所调整的权利与义务关系。法律关系由三要素组成，即法律关系的主体、法律关系的客体和法律关系的内容。没有特定的法律关系主体的实际法律权利和法律义务，就不可能有法律关系的存在。法律关系是法律规范的实现形式，是法律规范的内容在现实中的具体贯彻。法律关系是法律的主心骨，任何一种法律规范只能在具体的法律关系中才能得以实现。

按照法律关系主体是法律关系的参与者，是指参与法律关系，依法享有权利和承担义务的当事人，也就是在法律关系中，一定权利的享有者和一定义务的承担者的定义，法律关系主体必须全面和完整，任何法律主体的缺位或缺失，都构成法律的硬伤。在每一具体的法律关系中，主体的多少各不相同，在大体上都属于相对应的双方：一方是权利的享有者，成为权利人；另一方是义务的承担者，成为义务人。任何法律主体的行为或义务，都应得到体现和尊重，任何法律主体涉及法律关系客体的行为或义务，都应得到规范，并能体现于法律条文中，这是法律关系的重要体现。

具体到预算法，其法律关系是什么，必须准确界定，在此基础上，理顺涉及预算的各种法律主体、法律关系的客体，以及其相互之间的关系，按照主体、行为（权利行为或义务行为）、责任的条文结构，镶入预算编制、审查批准、预算执行、调整、监督、绩效评价全过程，并对相关主体每一环节相应权利或义务行为进行法定配置，同时对应于适当的法律责任，构筑起具有严密逻辑关系的预算法律规范纵向架构。

新预算法虽然没有明确表述预算法律关系，但从公共财政角度，其职能是对公共资金的筹集与分配，本质上表现为一种利益（资源）的共享关系，它是通过公共委托与代理的形式实现的，而预算则是实施和调整利益关系的基本手段及基本方式。所以，预算法律关系可表述为相关利益主体就涉及预算的分配内容、形式、过程与结果等相互之间发生的权利义务关系，预算法律应当围绕这个预算关系进行规范。就相关法律关系主体而言，预算法律关系，通俗地可表述为“在一定预算范围内，你有编制和执行预算的权利，你有编制好和执行好预算的义务；你有审批和监督预算及预算执行的权利，同时你有审批好和监督好预算及其执行的义务；你有审批预算调整的权利，同时你有严格执行法律对此所规定的义务；你有无条件获得监督预算编制和执行的权利（这里指体制外监督主体），但不须有特定的义务”。

新法将预算法律关系主体按照预算法律所规范的权利与义务不同，划分为：预算编制主体、预算审批主体、预算执行主体、预算监督主体。预算法修正案已囊括了这些主体，但是新修订的预算法，未能完全影射预算法律关系，其法律关系并不十分清晰，一些相关主体的权利义务不相配，与其所应承担的责任不相称，存在主体有权利而无义务、有权利而无责任 （有监督权利，无监督责任或义务），或主体权利空泛，或主体权利过少，或对同一权利（如预算参与权）进行选择性授权（一些主体有，一些主体无）。如何将预算主体的各种预算行为（权力、义务与责任），将可能影响预算编制及执行质量的各种因素进行解剖分析，全部准确地抽取出来，并将之植入法律规范中，体现预算法律关系主线，是预算法修订必须考虑的一个重要方面。

就此而言，新法没有准确抽离预算法律关系，并按此核心架构法律规范。

三、法律行为

这里指的是预算法律行为，不是抽象的法律行为。根据法律关系客体是指法律关系主体之间的权利和义务所指向的对象的定义，预算法律关系客体就是主体对财政资金的分配、使用及管理的过程，具体来说是财政资金的运作过程，笔者将预算法律关系主体行使权利与履行义务的行为，即筹集、安排、调度、使用和监督评价属于预算资金的一系列过程，统称为预算法律行为。这个行为过程必须详尽置于预算法律规范之中，以此作为形成预算法律制度的中心内容。法律关系主体必须与客体对接到位，具有相对应的权利义务与责任关系，任何具有构成与客体相对应的主体及其行为，都不能游离于法律规范之外。

就此而言，预算法对法律关系客体的集合与解构不够全面和详尽，造成具有约束力的法律条文有所欠缺，严重弱化对预算过程的约束。如新法涉及转移支付的预算法律文本只有两条，即第一章总则第十六条和第四章预算编制的第三十八条，只对转移支付作了原则性规定，并无设置如何更进一步的法律规定，与目前预算实践所需要的制度规范需求很不相称，特别是在专项转移支付方面，仍然存在很大的制度供给缺口。第三十八条规定：“一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制；专项转移支付应当分地区、分项目编制。”专项转移支付按照分地区、分项目编制，这是预算编制的形式要求，并且这种形式已经作为预算编制的结果呈现并获得通过，而专项转移支付为什么是这个规模，为什么是这些项目，这些项目是如何被纳入预算的，这些项目应当达到什么目标，如何对这些项目及其应达到的目标进行监督等等，这些关键性内容，均无一涉及。目前，专项转移支付多头供给，既有来自财政部门的，也有来自专业部门的，同一项目可以获得不同渠道的资金来源，只重获得，不重使用，随意立项，实行撒胡椒面式的分配，对有限的财政资源造成了极大的浪费，甚至人人都把它当成“唐僧肉”，财政领域发生的违法违纪案件也多发于此。据公布的有关统计数字，2013年全国专项转移支付预算数为19265.86亿元，专项支付项目名目繁多，达几百种，数不胜数，几乎覆盖了所有的预算科目，如何管理好这一庞大预算，特别是管理好有二次预算分配权的部门掌握的专项资金，使之能够达成预期的特定政策目标，如何让专项转移支付的财政自由裁量权，装进法律制度的笼子，受到应有的约束、规范和节制，新法在此未能体现。

又如，新法第四十八条“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容：预算安排是否符合本法的规定”。但是本法对预算安排的规定都有哪几条呢？又是如何规定的呢？审查内容的第四项“重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当”，第六项“对下级政府的转移支付性支出预算是否规范、适当”。那么，对其审查又是凭借哪一条规定、凭什么标准来判断呢？这些才是预算编制的重要内容和依据，法律本应当在此加以严格规范，使预算的编制做到科学、合理、有效，但恰恰在此，法律规范出现了空缺。

四、法律规范

法律规范是指法律中所包含的主体如何行为及其相应后果的行为标准或行为尺度，是法律的基本或核心内容。一般来说，每一个法律规范都是由行为模式和法律后果两部分构成。行为模式分为可以为、应该为、不可为三种。法律规范在成文法中由法律条文来具体体现，并以授权性规范、命令性规范和禁止性规范三种形式出现。纵观新预算法，一些法律条文并没有按照法律规范的内在逻辑结构来措置，行为模式不清，法律后果不明。

（一）法律条文过于原则和笼统，在现实中难以操作执行

我国的立法原则（习惯）从来都是宜粗不宜细，这种立法原则与法律原则是背道而驰的，与现代法制精神极不相符，是亟需摒弃的立法观念。过于原则的文字表述，只有立法者才能理解与领会条文含义，于是便出现了立法之后释法（所谓释法，就是随后制定条例与规章，以行政立法形式来解析法律）不断的怪现象。不仅如此，法律条文过于原则，法律主体如何执行，有如一道难题，难以操作。如新法第十七条“各级预算的编制、执行应当建立健全互相制约、互相协调的机制”。这个机制应当怎样建立？由谁去建立这样一种机制？不按法律建立这样的机制，应当承担怎样的后果？都不得要领。这样的法律条文有相当于无，起不到任何的约束作用。第十六条“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”。十六条作为法律规定明确之前，各级政府已经实行转移支付制度，问题不在于有没有这条规定，而是应当怎样建立转移支付制度，如何做才是规范的转移支付制度，这里涉及财政管理相当重要的内容 ，必须加以规范。目前，一些地方财政一般转移支付不大，但专项转移支付却相当大，这里面的管理相当混乱，问题相当多，财政部门和人员违法违纪多集中在此领域，原因就是目前对财政专项转移支付缺乏应有的制度规范与约束，存在相当大的制度漏洞，极容易串通合谋骗取财政资金。预算法律应当在此建立一个制度笼子，将财政部门及其人员的财政分配自由裁量权极大地压缩，堵塞此漏洞。但至少新预算法，还是欠缺此方面比较详细的规范。

（二）预算监督条文虚化，可问责性弱

由于预算审查（第五章）并未列入监督框架，法律是将之作为一种政治权利的行使形式而规定的，现实中，一年一度的预算审查，变成一种仪式，集体审查不强调审查的程序、审查的方式、审查的结果，以及应当取得的成效，并没有从实质监督视角去审查从而发现问题，并切实履行审查责任。尽管有第四十八条规范，但可以预见，最后是走过场，起不了作用。由于将预算监督的内容前置到预算审查，因此直接导致了第九章监督内容的虚化，没有任何实质性内容。新法监督条款共八条，条款设置及内容非常简洁和简单（第八十六条应该不属于监督内容，只是规定政府应当履行预算执行情况报告程序），其中三条（第八十七、八十八、九十条）强调的是政府系统内各主体自我监督、自主监督，基本上说的是监督预算的执行，据笔者对条文的理解，它内在的意思是指监督预算执行的进度，仅此而已。这样的监督有与无，毫无实际意义，而且难以判断其是否履行了监督职责，也难以追责，要纠正其违反预算的行为，更是一句空话。由于监督条文的虚化，也直接导致了监督责任的不对称或不对等，直接导致第十章法律责任欠缺对预算监督的归责条款。

对预算的监督，应着重于预算编制及执行过程监督的实质化，监督的内容、监督的形式、监督的程序及过程、监督的结果、监督的责任等主要监督要素，应当涵括于法律文本的规定之中，使各种法律主体权利、义务与责任在法律文本中得以统一，彰显监督法权，真正使监督有法可依，有责可循，不流于形式。

（三）法律条文授权（赋权）不对等

第四十五条“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采取多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见”。也就是说，县级以上的预算草案不用接受听取选民和社会各界的意见，这是毫无道理的。本来这是一条非常重要的条款，体现了预算民主的精神，应更加具体和详细规范才对，但法律对此却作了选择性授权，使公民全面参与预算权利得不到应有的尊重，体现了法律授权的不平等。

（四）法律条文向下授权过多

从预算法修订的目的看，显然不是为了使预算行为与过程更加便捷，更方便某些部门行使权力，更不是作为进一步加强宏观调控的工具，而主要是为了预算的公平、公正及公开，预算行为与过程得到更多的约束与规范。就此而言，新修订的预算法，应当体现为更多的限权，而不是赋权，是一部以限权为主兼有一定赋权的法律。但从新法内容看，法律规范向下授权过多，形成了“法权”（笔者认为“法权”是某种行为应纳入法的架构中，并且该行为应由相应法律所约束和规范的权利或权力）过多转移，特别是第四章预算编制，如一般性转移支付和专项转移支付、预算周转金、预算稳定调节基金、地方债务规模、涉及预算分配权重大问题的法权转移。在诸多影响预算编制及执行质量的因素中，预算分配权是最为重要，也是最值得重视的方面，它从根本上影响预算是否科学、合理，是否公平与公正，是否具有效力，必须将之纳入预算法权中，进行严格的法律规范。预算分配权是公共权力，现实中以赋权委托行使的方式，但必须将预算分配的各种标准和规模、分配领域，在获得公共讨论通过后，基本固定下来，形成法律标准，从而使公共预算编制有法可依。重大项目的预算安排，必须经过严格的论证，并征求公共意见，未经过公共讨论或论证的所谓重大项目，不得列入预算，这也是一项预算法权。区域公共服务均等化也必须有具体的标准，也应纳入预算法权。专项转移支付的立项、分配、使用、效益等，也必须有法可依。分级预算与政府事权如何清晰界定并对接，预算超收如何安排，重大的预算调整，对国企的财政补贴等等，这些重大的预算分配事项，涉及预算分配权的多个方面，法律必须予以规范，以充分体现预算法权。

预算权或说预算分配权，属于预算法权，法律本身所需要的法权应当得到满足，并且将之直接铸于法律文本中，不能随意转移。虽然法权在某种情形下，作出适当的转移是应该的，也是必要的，但法权在法律中转移或让渡过多，其造成的结果是，名义上执行的是“法”，实际上执行的是“规”（行政法规）。法律空，法规实，最后可能是部门规章实，而法律被虚化。法权转移或让渡过多已成为立法过程中的一大弊端，新法对自身的法权转移或说让渡过多，支解了预算法的系统性、严谨性、完整性，损害了法律的权威性。

预算分配权对预算的公平公正及结果具有重大影响，在法律规范中必须保留，而预算编制权，则可通过法律赋权转移。

可以肯定的是，国家预算编制主体并非预算分配主体，从法理上是每个公民进而是各级人民代表大会（代表全体公民），预算分配权应由人民代表大会行使，但新法没有将之划分开来，也没有明确赋权，各种预算编制主体，通过编制预算，却隐含获得了预算分配权，这是极为不恰当的，这是新法的一大硬伤。财政资金使用的效率低下，甚至被肆意挪用、浪费，以及财政资金分配的公平与公正得不到保障，与法律至今没有对预算分配权作出规范，有莫大关系。

五、法律责任

法律责任是指违反法律规定应该受到的责任追究和应当承担的后果。法律责任的措置，是法律权威性和威慑力的保证，法律责任应当细致、精确、完整，以最大限度减少执行过程中的自由裁量权，减少人为干预和操作法律的空间。按照权利义务责任相统一的原则，法律关系所确定的各种主体，都有相应的权、义和责任，就预算法律关系而言，只有体制外的公民这个法律主体，不需承担法律责任，除此之外，每个法律主体都要承担相应的法律责任。新预算法在法律责任设置上，存在一些缺陷。

（一）法律责任与行为规范在法律关系主体上未能一致，法律主体归责不够全面，有所欠缺

新法第十章《法律责任》的承担主体都是“各级政府、有关部门、单位及其工作人员”，但责任法定却没有将政府作为主体，缺少对政府整体的法律责任规范，也没有将部门、单位作为主体，进行法律责任规范（全章只有第九十五条“对单位给予警告或者通报批评”）。可以肯定的是，法律将政府作为主体，应当具有可归责性，其预算行为也应具有可归责性。此外，法律专门赋予政府监督权（第八十七条）、县级以上政府审计部门监督权（第八十八条），但相对应的法律责任缺失。还有，作为权力机构拥有监督权，如不履行法律所赋予的权力，应承担何种法律责任？新预算法都没有涉及，凡此种种，与法律权利义务责任不相称。监督无责，监督便会软弱无力，法律之权威也因此消减。

（二）法律责任不全面、责任偏轻，约束力弱

法律责任有刑罚、行为罚、经济罚、行政处罚等多种形式，它是由违反法律的情节的轻重所决定的，与责任大小直接相关，虽然不是每部法律都设置所有形式的罚则，但是作为一部重要的经济法律，只设置行为罚、行政罚和刑罚，而独欠缺经济罚，是无论如何说不过去的。有一种观点认为，预算法约束的对象，其经济来源来自于财政拨款，对其处予经济罚，是左口袋的钱进了右口袋，是没有意义的。违反预算法律的经济所得，可能是由单位所得，也可能是由个人所得，当个人所得不是进了个人的口袋，而是由单位人均分，或是由几个人均分，或是用作其他用途，同时构不成刑事法律责任，对个人实施经济罚，是天经地义的。退而言之，当对单位实施经济罚，而且规定只能从人员经费列账，直接减少个人所得，甚至个人损失是所得的几倍，就会大大降低违法的几率，无疑具有威慑作用。遗憾的是，新法法律责任一章，无论对单位还是个人，经济罚则全部缺失。由于预算法律责任在预算法上规定得过于笼统，且责任形式不具有多样性，不仅影响了预算监督，同时也极大地影响了预算法的约束效力。

（三）新预算法的执法主体，同时又是执行主体，难以究责

第九章《监督》，赋予各个主体监督执法权，并规定有上对下的监督权力。尽管如此，但由于各个监督主体同时又是预算的执行主体，他们是否违法，不能由自己判定，必须由第三者来判定，预算法对此却没有规范。第十章《法律责任》第九十二条至九十五条，“各级政府及有关部门、单位有下列行为之一的，责令改正……对人员追究行政责任或依法给予处分”。由谁责令改正？是由人大，还是上级政府、同级政府，或是县级以上审计部门、政府所属部门？又由谁来追究行政责任或依法给予行政处分？现实中最尖锐的事实是，为对冲2008年国际金融风暴对我国经济下行的影响，政府迅即出台4万亿投资来刺激经济。这4万亿投资决策是如何制定的？其涉及重大的预算变动，有没有经过人大及其常委会的审议批准，有没有违反预算法？人大及其常委会是否履行监督的职责，如没有，该如何担责？这些条款还涉及行政处分权，如何依法给予处分？法律对此言语不详。这种既是执行主体，又是执法主体，既当运动员，又当裁判员，集双重身份于一身，属于自我监督或内部监督的规定，有违法律原则，在现实中也难以执行。

预算法应当将所有的法律关系主体违反预算编制（包括虚报、虚列、隐瞒）、预算调整、预算执行、预算监督、决算编制、绩效评价的种种行为一一罗列并统摄于法律责任条文中，按照违反情节的轻重，措置不同的法律责任，使每种违法行为，都能有法所依，让所有的违法部门与人员，都逃不脱法律的制裁，体现法律的公平与公正。

预算法的核心在于预算的编制及执行与监督，不在于预算和决算的初审和批准。如何编制、如何执行以及违反与此相关的预算规范的追责，应是预算法内容的重中之重。若偏离于此，则无论如何都不能称之为一部完善的法律。所谓加强对预算的刚性约束，加强对预算的管理和监督，所针对的对象就是预算编制和执行的一系列行为及过程，这个行为过程必须符合预算法律规范的种种约束。而是否科学合理全面完整地设置了预算编制及执行可用以进行约束的法律行为规范，是预算法修订是否成功的标志，也是预算法修订的难点之处。就此而言，新的预算法，仍有很大的改进空间。■

（作者单位：财政部驻广东专员办）