关于残疾人法律救助实践问题的思考

蒋宏伟 韩忠伟

摘 要：残疾人法律救助，尚局限于政策协调层面，法律救助成员单位救助职能欠缺法律约束。残疾人打官司难题未破解，经费短缺成为制约残疾人法律救助开展的瓶颈。建议健全残疾人法律救助立法、保障经费、建立社会共同参与的残疾人法律救助格局。

关键词：残疾人;法律救助;对策

中图分类号：DF8   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）34-0134-02

为残疾人提供法律救助服务，是依法维护残疾人权益的科学方法和有效手段，有助于建立服务残疾人的有效渠道，了解残疾人诉求，解决残疾人面临的法律服务困境。2009年5月6日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、民政部、人力资源和社会保障部、教育部、卫生部、中国残联等九单位和部门联合印发《关于加强残疾人法律救助工作的意见》。随后为保证残疾人获得法律救助服务，在中残联的指导下各地残联相继建立了残疾人法律救助工作站等具体实施机构，各级残疾人法律救助工作站在维护残疾人合法权益方面做了大量工作取得了一定成效。但由于种种原因，侵犯残疾人合法权益的事件时有发生，残疾人法律救助工作面临更大的困难和挑战。本文结合近几年来甘肃省残疾人法律救助工作实践中面临的困难和问题加以探析，寻求对策。

一、残疾人法律救助实践中面临的主要困难和问题

（一）残疾人法律救助立法依据缺失

就我国现行有关残疾人权益保障的立法文献来考察，现行有关残疾人法律援助保障的立法文本均未提及“残疾人法律救助”一词，全国人大2008年修订的《残疾人保障法》和2003年国务院出台的《法律援助条例》没有专门对“残疾人法律救助”作为单独的条款规定，只是在个别条文中涉及了残疾人的法律援助和司法救助，“残疾人法律救助”这一提法只是局限于2011年以后中残联的政策性文件中，目前“残疾人法律救助”尚无立法依据。我国的“残疾人法律救助”由于缺乏立法依据，只是见之于中残联近几年有关残疾人法律救助方面的单行政策性文件，因此残疾人法律救助含义、残疾人法律救助范围、残疾人法律救助条件、残疾人法律救助责任主体及职能分工、残疾人法律救助程序、残疾人法律救助机构、残疾人法律救助经费、残疾人法律救助人员、残疾人法律救助责任等在中残联文件中表述的含糊不清，无法厘定，造成残疾人法律救助只是局限于残联系统的一项落实上级部门政策文件的业务工作。从事残疾人法律救助实践的工作人员包括律师等法律服务工作者以及残疾当事人往往将“残疾人法律救助”混同于残疾人的法律援助和司法救助。

目前，甘肃省残疾人法律救助工作站开展法律救助工作的主要依据是国家九部门联合制定下发《残疾人法律救助“十二五”实施方案》、中残联《关于加强残疾人法律救助工作的意见》以及《甘肃省残疾人法律救助协调领导小组成员职责分工》等政策性文件，首先，残疾人法律救助性质、残疾人法律救助范围、经济困难认定标准、法律救助服务形式仅限于政策性文件层面，概念界定模糊，法律救助机构的职责、法律救助手段，法律救助成员单位职责分工等具体规定，过于笼统，法律救助实践中可操作较差;其次，这些法律救助政策规定与《法律援助条例》《残疾人保障法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》等国家立法规定没有衔接，与“法律援助”“司法救助”没有严格区分，部分残疾人的法律救助政策规定甚至与国家立法脱节，致使残疾人法律救助实践中难以把握。立法依据的缺失直接制约了残疾人法律救助实践工作的开展。再次，当前中残联文件规定的残疾人法律救助手段主要以协调为主[1]，缺乏法律强制力，实践中运用单一的协调手段对案件情况各异的残疾当事人开展法律救助效果不佳。

（二）残疾当事人“打官司难”的现象未得到根本改观

许多合法权益受到严重不法行为侵犯的残疾当事人，大多采用举报至公安机关或诉讼至法院或诉请于仲裁委员会方式要求赔偿解决侵权问题，残疾当事人常因欠缺证据不能立案、诉讼或仲裁举证期间常因家庭经济确实困难无力垫付司法鉴定费、医疗鉴定费、证据查询费、工伤鉴定费等必要费用无力取证、亟须举证而困扰，无奈的残疾当事人求助于残疾人法律救助工作站，提出垫付鉴定费或代理调查取证或减免费用的请求，残疾人法律救助工作站接到残疾人申请后，常因无权、无经费解决此类法律问题，只好协调办理残疾人侵权案件的公安、法院、人社等法律救助成员单位及相关部门请求予以减免费用或依职权调查取证或立案查办，协调单位常以“残疾当事人请求违法”为由予以拒绝，诉讼或仲裁中亟须取证、急需帮助的残疾当事人往往是抱着期望而来，失望而归，残疾当事人“打官司难”的现象仍未得到根本改观[2]。

（三）残疾人法律救助网络机构尚未形成，救助工作不力

以甘肃省残疾人法律救助工作站为例，全省殘疾人法律救助网络尚未形成，残疾人法律救助工作阻力较大。全省残联系统除省残疾人法律救助工作站和市（州）残疾人法律救助工作站已建成运行外，大部分县（区）残联的残疾人法律救助工作站尚未建成运行，全省残疾人法律救助网络机构尚未形成，致使近几年全省残疾人法律救助大量案件集中于省残疾人法律救助工作站，目前省残疾人法律救助工作站面临着较大的压力。就甘肃省残疾人法律救助工作站开展法律救助工作实践来看，省内诸多残疾人法律救助成员单位（其他八部门系统）往往不重视残疾人法律救助工作，无常设机构和固定救助工作人员，不履行残疾人法律救助分工职责，容易形成省、市（州）残联系统设立的残疾人法律救助工作站单唱残疾人法律救助“独角戏”的局面，法律救助工作难以形成合力。

（四）残疾人法律救助经费严重短缺，法律救助服务受限

由于残疾人法律救助经费尚未列入各级财政预算，残疾人法律救助经费严重短缺。以甘肃省残疾人法律救助工作站为例，由于残疾人法律救助工作经费短缺，办公设备较为简陋，几年来甘肃省残疾人法律救助工作站，对残疾人法律救助地域范围仅限于省城兰州城区，法律救助服务对象有限，救助法律服务形式受限。其他市（州）、县（区）的法律救助案件即使受理，时常也爱莫能助，服务形式仅停留于来电或来信、来访予以法律咨询、联系相关法律救助成员单位予以协调层面。省内一些地区严重侵犯残疾人合法权益的案件时有发生，亟须法律救助，由于距离较远难以查办。

二、完善残疾人法律救助工作的几点对策

维护残疾人合法权益是残联的主要职能之一，残联理所当然地应当作为主体进行残疾人法律救助的宣传、审批、实施、协调、监督检查、制定经费使用与结算制度。在这个前提下，应该本着“法规健全是前提，物质保障是根本，工作得力是关键”[3]的思路，就进一步做好残疾人法律救助工作提出如下对策。

（一）健全残疾人法律救助（法律援助）法律法规，制定统一的运作机制

首先，将残疾人法律救助纳入立法，通过有关残疾人立法进一步明确残疾人救助和残疾人法律援助的界限，进一步厘清残疾人法律救助、残疾人法律援助、司法救助的相互关系和衔接[4]。其次，从立法方面规范残疾人法律救助的运作程序，明确残疾人法律救助的受案范围、申请程序、残疾人的经济困难标准。第三，就残疾人法律救助成员单位的职责分工、权利义务以及救助法律责任做出可操作性的规定，使每个法律救助成员单位都能受到法律的约束。第四，残疾人法律救助领导小组应作为法律救助的监督机构常态化、法定化，监督机构要配备专职人员定期检查监督各法律救助成员单位的工作开展，对残疾人法律救助推诿、工作不力者依法追究法律责任，督促各残疾人法律救助员单位切实履行好救助职责。

（二）建立残疾人法律救助基金，为残疾人法律救助工作提供经费保障

由于许多地方财政均未将残疾人法律救助经费纳入财政，致使残疾人法律救助、法律援助工作难以开展，残疾人法律救助成员单位在经费保障方面也投入不足，致使诸多设立在各级残联的残疾人法律救助工作站只是挂了牌子，实质上由于经费短缺，办公设施、正常的办案、协调经费难以保障，掣肘了工作的开展。建议修订《残疾人保障法》专项规制“残疾人的法律救助”，应将各级财政部门以立法形式列入各级残疾人法律援助成员单位，力争将残疾人法律救助经费列入财政年度预算，各级残联应主动与同级财政部门协商，每年应由政府财政部门拨付一定数额专项经费用于残疾人法律救助工作。

残疾人法律救助经费应纳入政府财政预算，吸纳社会资源，争取相关项目经费，多渠道筹集资金用于残疾人法律救助工作。各残疾人法律救助成员单位应积极争取同级财政部门安排专项资金用于残疾人法律救助工作。经费主要用于开展残疾人法律救助工作、培训残疾人法律救助工作者等。切实维护受援残疾人的合法权益，实现法律救助工作长远健康发展，建立各级“残疾人法律救助基金”势在必行。只有必要的经费保障跟上，才能把残疾人的实事办好，这是残疾人法律救助工作再上新台阶的物质基础。多渠道筹集法律救助资金，以争取财政拨款为主，社会捐助为辅，为残疾人的法律救助工作提供必需的经费保障。所以要以各级残联为主体，尽早解决残疾人法律救助专项资金。有了专项法律救助基金，维权经费有了保障，再让办案律师享受些补贴，提高办案律师的工作积极性，从而保障残疾人法律救助工作的顺利开展。

（三）构建以法律救助成员单位为主体，社会共同参与的残疾人法律救助格局

许多地方残联仅停留在跟当地爱心律师事务所签订合同实施残疾人法律救助形成单唱“独角戏”的格局，已远远不能适应当今残疾人维权工作的实际需要。因此，加强部门间的协作联系，充分利用社会资源，建立起社会共同参与的残疾人法律救助工作格局。各地残联残疾人法律救助机构要加强与法律援助中心、律師事务所、公证处、基层法律服务所、司法鉴定机构、街道残联等法律和社区服务机构的联系和配合，开展业务指导和培训，真正发挥这些社会法律服务机构优势，以减轻残疾人法律救助工作站的压力，扩大法律救助助工作的覆盖面和社会影响面。法律救助工作协调领导小组要加强残疾人法律救助、法律援助与司法救助的有机衔接，审判机关对涉及的残疾人法律援助案件予以减、免、缓诉讼费用的同时，简化相关程序，为残疾人设置维权绿色通道。

参考文献：

[1]中残联.关于加强残疾人法律救助工作的意见的通知：附件二[Z].残联发〔2009〕10，2009-05-06.

[2]赵兴宏.弱势群体的权益保护与法律援助[J].辽宁社会科学辑刊，2005（4）：63.

[3]严军兴.法律援助制度理论与实务[M].北京：法律出版社，2003.

[4]罗书平.“法律援助”是“律师义务”？[J].法律与生活，2003（20）：33.