政德建设：实现国家善治的伦理支撑

张爱民

摘 要：实现国家治理体系和治理能力现代化是执政党治国理念的重大进步，也是中国特色社会主义制度发展的必然成果，作为执政者的各级党政干部在实现国家善治中承担着重大的责任，在法治作为治国理政的基本方式的前提下，政德作为重要的思想伦理力量，发挥着不可或缺的关键性作用。我们要传承中华民族源远流长的德治文化，并赋予其当代政德的诸多内涵，以信念为基础，以制度为保障，形成中国特色的社会主义政德文化，使各级党政干部不仅要守规则，也要讲官德，在国家治理中成为德才兼备的执政者。

关键词：政德建设;国家善治;德治

中图分类号：D64   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）34-0049-03

在社会治理的众多选项中，法治和德治无疑是其中最重要的两大方式，在社会管理的发展历程中，以中国为代表的一些东方国家曾将德治作为治国理政的主要方式，对国家的稳定和人际关系的和谐，发挥了巨大作用。法治社会中道德的力量是实现良好社会秩序的前提条件，同时也是促进良好社会秩序自然形成的重要措施。因为道德伦理更贴近人的内心，对人的行为和动机起着关键性的作用。政德作为道德的重要组成部分，不仅是遴选和评价官员的最基本标准，也是从政者治理社会的主要行为规范，是实现国家善治的伦理支撑，一直受到当政者的重视。

一、政德的基本内涵

“所谓政德，也就是从政道德，是为官当政者从政德行的综合反映，包括思想政治和品德作风等方面的素养。”政德建设就是通过制度、教育和社会舆论的力量，使党政干部形成一定的理想信念和为官应有的道德意识。

1.古代德治对为政者提出了很高的道德标准

孔子曾指出：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”孟子也认为：“夫国君好仁，天下无敌。”要求为官当政者要广施仁政，以礼修身，以德服人，成为所治众民的道德标杆。德治的倡导者董仲舒说过：“故其德足以安乐民者，天予之;其恶足以贼害民者，天夺之。”理学大师朱熹说：“为人君者，正心以正朝廷，正朝廷以正百官，正百官以正万民，正万民以正四方。”这些儒家思想的经典表述都集中说明了统治者德行的极端重要性，它不仅关系着百姓是否知廉耻，明道德，成仁义，美风俗，而且也关乎江山社稷存亡。在中国两千多年的封建社会中，政权的更替和王朝的兴衰都与施仁政的状况息息相关，从史家到普通民众在评价一个时代、一个政权体系的优劣时，首先注重的也是执政者和各级官吏的道德操守。但丁说：“道德常常能填补智慧的缺陷，而智慧却永远填补不了道德的缺陷。”从世界文明的总体看，德行也是评价为官者的重要标准，人类社会发展的历史已反复证明：官德正，民风昌，国家兴;官德败，民风降，国家衰。政德在社会的治理中起到举足轻重的作用。

2.当今社会政德已被赋予更多的时代内涵

在建设中国特色社会主义的前提下，虽然传统政德中的一些精华仍然值得继承，但对各级党政干部的道德要求已有了全新的内容。中国共产党作为执政党，肩负着领导全国人民建设现代化强国的重任，我们的德治理念应该适应现代文明的要求，符合以人为本、权利本位的价值追求，政德既要反映作为公务人员履行公共权力所必须遵行的职业道德规范，也内在地体现着党全心全意为人民服务的根本宗旨。中共中央组织部《关于加强对干部德的考核意见》中对干部“德”的内涵做了具体表述和界定，是当前我们认识和处理政德建设问题的基本依据。《考核意见》中将党政干部的“德”分为政治品质和道德品行两大方面，其中政治品质主要包括政治方向、政治立场、政治态度、政治纪律、党性原则等。具体内容为：是否有坚定的理想信念，堅持中国特色社会主义道路、理论体系和制度，忠于党、忠于国家、忠于人民;是否认真贯彻落实科学发展观，执行党的路线方针政策，确立正确的世界观、权力观、事业观，实践党的宗旨、坚持执政为民、密切联系群众;是否坚持原则、敢于负责和执行民主集中制等。道德品行主要包括社会公德、职业道德、个人品德、家庭美德等。具体内容为：是否遵守廉洁从政行为准则，秉公用权、清正廉洁、不谋私利，严格要求配偶和子女及其亲属;是否自觉践行社会主义核心价值体系、模范遵守社会公共道德、抵制各种不文明行为;是否敬业奉献、真抓实干、锐意进取;是否公道正派、诚实守信、品行端正。

二、政德建设在当代国家治理中的必要性

1.政德建设是实现公共利益的基本前提

政德与国家治理的绩效有着正相关性，因为伦理和道德标准对人类行为的约束和指导作用是无处不在的，它决定着为官者能否正确地行使自身的权力。在当代中国，政德之所以非常重要，是因为它会在立法、司法、执法、守法等各个层面发挥作用，决定着国家治理每个环节的效能。我们的各级党政干部都或多或少地掌握着公共权力，他们的职责主要是服务群众、保护公民权益，实现公共利益、维护社会公平与正义。在当前制度建设尚存在许多问题的情况下，如何正确地将公共政策执行到位，单靠规范性的文件有时是不管用的，因为制度总会有空白或漏洞，许多管理活动中还存在着大量自由裁量的行为，是法律难以规范和界定的，这就需要进行道德判断和伦理支撑，而领导干部内心的道德自觉，往往会对公共利益的实现起着决定性的作用。从现实情况来看，有些地方的领导干部会利用法律的漏洞打“擦边球”，有些领导会打着公共利益的旗号侵犯群众利益，这些都能说明法律如果没有道德的纠偏有时是无法实现的。一般来说，一个具有较高道德素质领导干部，他会有效排除种种利益的诱惑，进行正确的价值判断，自觉从公共利益的真正实现去思考和处理问题。

政府的职责在于实现公共利益，同时要维护公平正义，这是社会和谐稳定的重要条件。党政干部的社会角色具有特殊性，他们在维护社会公平正义上扮演着重要的角色。“妥善协调利益”“正确处理矛盾”是当前实现公平正义的两个主要路径，各级党政干部都承担着这样的责任，他们怎样“妥善”并且“正确”地履行职能，官员的政德因素会起到决定性的作用，因此，从基本的职业道德规范来看，党政干部必须出于公平正义的动机去协调利益和处理社会矛盾。然而，在社会治理过程中，党政干部也会面临角色冲突、利益冲突甚至是道德冲突，这就要取决于政德素养，只有具备了较高政德的党政干部才能坚守公平正义的立场，摒弃私心杂念做出正确的决定。

2.政德建设是以德治国的必然要求

党的十八届四中全会再次强调，要坚持依法治国和以德治国相结合，要一手抓法治、一手抓德治，实现法律与道德相辅相成、法治与德治相得益彰，这表明以德治国是国家治理的重要环节，在现代公共治理中发挥着不可替代的作用。政德是德治的一个方面，但政德对于社会运行和发展的作用非同于一般意义的道德，政德建设是党政干部认识、处理公共问题和进行相关制度安排的前提和基础。当前，中国正处于经济社会发展转型的重要时期，国家治理面临着全新的社会背景和条件，我们正处于全面建成小康社会的决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，要切实解决这些突出问题和矛盾，不仅要求党政干部具有法治思维，善于运用法治方式，而且要充分借鉴我国传统的德治思想，提升各级党政干部的政德水平去深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，使法律和道德在国家和社会治理中共同发挥作用。中国古代传统德治模式是以伦理道德为主要统治手段的社会管理模式，与当代中国的以德治国思想有着本质不同。因为现代管理理论表明，一个国家和社会要达到善治，必须实现以法治为基础的多元化治理，以德治国并不能成为现代国家治理模式，但要充分发挥道德在规范人们行为中的作用。我们这个古老国家在几千年的国家治理实践中，为我们留下了许多德治传统，尤其是为官的政德文化仍然具有传承的价值，这成为当代中国政德建设的历史基础和传统依据。

3.政德建设为实施社会治理提供伦理保障

政德对公共权力的运作具有内在的伦理制约作用，现代行政管理理论认为，权力具有天然的扩张性和趋利性，必须对权力进行控制，在人类诸多控权理论中，政德建设就是其中非常有效的手段之一，它是公共权力合法运行的内在保障。公共权力要发挥其应有的效能，就要特别注重用权者的政德水平，众所周知改革开放三十多年来，我们将党政干部发展经济的水平和能力作为考核的主要依据，对政德建设并没有给予足够的重视，在全社会道德“滑坡”的大环境下，权力腐败问题非常突出，面对各种现实利益的诱惑，确实有不少公权的掌管者在政德上迷失了方向，出现了许多严重问题，党员干部由于政德不彰导致出现的各种问题，对党和人民事业伤害是致命的。社会治理中混乱无序、效率低下等现象也时有存在。公权力合法运行必须要有制度的“笼子”，但有效合理的运行还要靠政德建设。社会治理关乎全社会的规范有序、公平正义、繁荣富足，公权力的使用者必须将常修为政之德摆在第一位。每位党政干部只有具备了较高的政德修养，树立正确的权力观、利益观和地位观，才能在各种诱惑面前头脑清醒，为党和人民用好权、执好政。

政德虽是对党政干部的德行要求，但对人们的道德行为有示范作用和导向功能，进而影响整个社会的道德风尚。一个社会、一个地方的风气正不正，干部特别是领导干部的政德就是风向标。所以，政德建设是改善整个社会道德风气的前提。良好的社会道德氛围是实现善治的基础条件，制度的执行必须依赖尊法和守法的公民，道德因素会起着决定性的作用。从这个意义上说国家治理在相当程度上依赖于政德的先导作用。加强政德建设，就是要整顿领导作风、根治慵懒散拖和清除贪污腐败等，要采取有力措施制止由于官员失德而导致的社会道德风尚败坏的情况，由此可见，政德之重，关乎人民福社、社会进步和国家前途命运。治党必先治官，治官要在治德，要用德治的力量为社会治理保驾护航。

三、如何加强政德建设

根据政德的内在性和自律性特征，探索建立与现代社会治理相适应的政德规范体系，使党政干部有“德”可依。形成一个既体现中国的历史传承又反映新的社会经济基础要求的政德规范体系，建立起党政干部必须拥有并自覺校正自身行为的从政道德准则，从而加强对权力的软约束。

1.要落实好“以德为先”的用人导向

过去对干部的考评过多地偏向“绩效”方面，而忽略了对“德行”的考察，导致很多官员因政德缺失败坏了公职人员的形象并影响执政党的纯洁性。现在中央提出了“德才兼备、以德为先”的用人原则，说明我们已认识到德的极端重要性，在干部的考核中树立“德”的核心地位就是一个鲜明的导向。严格按照中组部印发的《关于加强对干部德的考核意见》中的“五个注重选拔”和“五个坚决不用”来选拔任用党政干部。要注重选拔五种类型的干部：理想信念坚定、对党忠诚的干部，自觉贯彻落实科学发展观、善于推动科学发展的干部，坚持原则、敢于负责的干部，求真务实、真抓实干的干部，执政为民、清正廉洁的干部。对五种类型的人坚决不能使用：政治上不强、贯彻落实科学发展观不力的人，品质不好、为政不廉的人，群众观念淡漠、对人民群众没有感情的人，作风不正、热衷做表面文章和搞形式主义的人，不坚持原则、奉行好人主义和严重闹不团结的人。这样的用人导向实质解决的是“权为谁用，利为谁谋”的问题，这也是每个官员入职前就被赋予的“道德契约”。作为从政者，无论职位高低，始终要清楚自己该干什么，不该干什么，常修为政之德，守住官员的道德底线。对于这样的用人导向还需要有细化的制度可供操作，以此进一步提高选人用人水平，做到有德有才大胆使用，有德无才培养使用，无才无德坚决不用。

2.建立健全政德监督管理机制

政德从本质来说是一种自律性的品质，它来源于对从政使命的神圣化的认识，按理来说它不需要外在监督，但是作为一种与职业相关的道德要求，它还需要有外在的约束，因为官员要完全具备政德的要求，除了自我修炼之外还要有组织的培养。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”对权力进行有效监督是现代政治的重要特点之一，通过对党政干部进行监督而促其形成内心的政德修养是一条重要的路径。应该建立全方位、多渠道的监督体系，应该包括党内监督、人大监督、政协监督、司法监督和公民监督等，首先要切实发挥党内监督的核心作用。加强对党政干部工作的检查和督促力度，特别要加强和完善党内巡视制度，加大对官员道德监督的分量。其次要不断加强社会监督。一方面要保证群众的批评建议权，对干部的使用应该倾听群众的评价，人民群众是最大的政德监督主体，认真做好信访接待工作和群众举报工作。另一方面要进一步完善我国的舆论监督制度，一是加强大众媒体的舆论引导，加强道德和法律方面的宣传;二是发挥公民的舆论监督作用，充分借助自媒体时代公民对于党政干部的政德监督。

3.要将政德建设纳入法治化的轨道

美国著名经济学家诺思认为：“制度是一整套规则、应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范，用以约束个人的行为。”可见制度具有伦理功能，可以引导人们的道德行为。政德缺失虽表现在官员个人身上，但实质上是法治缺席的问题，法律的强制力对政德建设具有重要的作用。政德的守护神是“铁炉法则”，即国法和党纪就像被熊熊燃烧之火烧红的铁炉一样，谁若伸手摸之，会被烫伤灼伤，必将产生严重的后果。因此，要通过法治的力量，使权力道德法律化，运用高悬的“达摩克利斯之剑”来严惩那些敢于触犯、突破道德底线的“缺德”官员，从而实现自律性与他律性的统一。

现在許多国家都对官员的政德进行了专门立法，如美国的《政府官员及雇员的行政道德行为准则》、韩国的《韩国公职员道德法》、日本的《国家公共事业道德法》等。这些法律对官员的德行要求做了明确规定。与之相比，虽然我国在相关法律或党纪条规中也涉及关于公职人员德行的规定，但针对政德的专项法规还没有。因此在官员政德普遍缺失的现实情况下，我们应尽快制定一部有中国特色的政德法规。要探索设立专门的政德监督管理机构，规范选拔任用、财产申报、重大决策程序等一系列制度，把反腐问题纳入法制轨道。2014年召开的十八届四中全会，将党纪党规作为社会主义法治体系的一部分加以表述，说明我们对官员政德的要求也真正步入到法治化的轨道。

4.要不断加强理想信念教育

政德是一种内心信念，它必定会外化为行动。一个具有崇高理想和道德信仰的党政干部，必定做到为民务实清廉;相反，一个信奉权力就是个人利益的党政干部，必定视民如草芥，专横跋扈，以权谋私，贪污受贿。在国家治理过程中，内心的理想信念决定着党政干部的价值观和行为模式，可以使党政干部在行使权力时，超越个人的私利，为实现公共利益而运用手中的权力，从这个意义上说，理想信念教育是党政干部建立为民情怀，坚持正确行为选择的思想保障，也是实现社会善治的必要条件。培育和弘扬社会主义核心价值观不仅是文化建设的重要内容，也是治理的深层内涵，因此，要在党政干部中大力开展社会主义核心价值观学习。当然中华优秀传统文化、中国共产党为人民服务的宗旨理念以及国外在政德建设方面的成功经验，都是党政干部树立正确的理想信念和道德意识，进行行为塑造的思想资源。同时，对领导干部进行理想信念教育时要创造一种健康的社会环境。一要通过道德榜样的示范效力，使领导干部的政德意识和道德行为得到强化和巩固;二要坚持奖惩相结合的原则，遵循道德形成的客观规律，最终促成领导干部的政德内化和自律。

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