政府一元供给的农村公共文化服务供给的问题与对策研究

李欣茹

摘 要：我国农村的公共文化服务供给是公共服务供给的薄弱环节，由于其发展比较缓慢，主要是以政府为供给主体的供给模式，虽然其在一定程度上可以满足广大农民群众的公共文化需求，但是面对着农民群众日益增长的公共文化需求，单一的政府主体供给模式就有些力不从心，日渐暴露出一些问题。本文从多中心理论的视角分析政府一元供给模式存在的問题，并提出相应的对策。

关键词：农村公共文化服务；政府供给模式；多中心理论

一、单一的政府供给机制与多中心理论

改革开放以来，政府一元供给模式下，我国农村公共文化服务供给在一段时间内满足了广大农民群众基本的公共文化需求。但是发展到今天，随着广大农民群众的文化水平和接受公共文化的能力不断的提高，这种供给模式出现越来越多的问题。总体上说，农村公共文化供给的总量还是严重不足的，并且这种不足是多方面的。同时，供给结构严重失衡，出现了很多所供非所需的现象，即重“硬”轻“软”、重“准”轻“纯”，使得农民很难享用有利于发展生产、改善生活质量的农村公共物品。[1]伴随而来的是供给的低效率、低质量。马斯格雷夫和制度学派的学者将公共物品供给分为“提供”与“生产”两个不同的环节，所谓“提供”就是政府通过预算进行公共资金的投入，但这并不意味着“这种产品的生产必须由政府来进行”[2]，民营化大师萨瓦斯也认为，公共服务不仅可以由公共部门雇员直接生产，而且其他制度安排也能够提供。

阿特金森和斯蒂格里茨公共物品具有“在对该物品的总支出不变的情况下，某个人消费的增加并不会使他人的消费以同量减少”的特性。[3]多中心理论的兴起是由于大量的理论和实践证明了，在提供公共物品的方面，政府和市场都存在着失灵的情况，也都存在交易成本问题。在单一的政府供给模式下，由于缺少竞争对手，供给基本上被政府垄断，因此在公共物品的质量和质量上都没有办法进行评估，尤其是公共文化服务，趋于无形。实际上“政府的机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人”。因此，“应当认识到既存在市场失灵，也存在着政府失灵。[4]

多中心理论是在此基础上由美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆教授提出的。“‘多中心意味着有许多在形式上相互独立的决策中心……它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突……”。[5]它强调了供给主体和机制的多元化，强调了竞争的重要性。广大农民群众可已在包括政府、市场、第三部门等在内的多个主体间相互选择，从而降低了“政府失灵”的部分，提高了公共物品供给的效率和质量。

二、单一政府供给模式存在的问题

（一）“搭便车”现象

信息的不对称导致了依靠个人自觉主动地去承担公共物品成本，从而达到一个均衡状态是很困难的，熟知每个人掌握信息的有限性诱导人们隐瞒其从公共物品消费中所获得的真实收益，这就是“搭便车”的现象。尤其在单一的政府供给模式下，政府掌管着公共物品的资源分配，由于人的自利性，政府官员是最有可能在公共文化服务供给过程中搭便车的。

（二）个人利益偏好

政府在为农民群众提供公共文化服务时，存在一定的主观偏见，他们会为人民群众提供他们认为是农民群众需要的公共文化产品。而实质上，政府认为的并不一定是人民群众真正需要的首先，政府没有认真的因时因地的调查广大农民群众的需求。其次，农民群众的受教育程度与城市群众的受教育程度存在着一定的差异，他们的公共文化需求表达方法、渠道都有所缺乏，所以不能很好的表达自己的利益诉求。

（三）政绩工程

单一政府供给模式下，一些政府的官员们为农民群众提供的一些公共文化产品都是一些政绩工程，是没有考虑到群众需求，甚至不愿意考虑群众需求的。这主要是对于利益和地位的追逐导致了一些政府官员的治理理念、行为准则发生了扭曲。科层制导致了他们提供的公共文化服务供给是依照上级指示而非群众需求，以此获得加官进爵。

三、建立多中心供给主体模式

针对单一政府供给模式存在的诸多问题，多中心理论抢到供给主体的多元化。也就是说农村公共文化供给的主体不再是单一的政府，市场、第三部门等也可以成为农村公共文化服务供给的主体，如果把整个农村公共文化服务比作一个系统，除了它自身的运转，政府的作用就是为其运转加入润滑剂，使其发展的更加快速。市场和社会组织以及其他可能的提供公共文化服务的主体则为它的发展提供自身的内生动力，他们在竞争中合作，在合作的基础上竞争，共同为农村广大农民群众提供更加优质、高效的公共文化服务。

（一）确保政府供给主体地位

农村公共文化服务产品的基础性、效益的外溢性决定了必须坚持政府在公共文化服务产品供给中的主体地位。政府应该做好两类农村公共物品的供给：一是、是农村地区的基础教育、农村公共卫生和基本医疗服务等农村基础设施方面的纯公共物品主要由中央政府提供；二是诸如公共电话网、电网等排他成本高的准公共物品。

（二）引入市场供给主体

当前中国农村的现实国情决定了市场的供给不仅可行，而且在更广范围和更大程度上提高供给效率与效果。首先，随着经济的发展和农民收入水平的提高，农村的公共文化产品的消费中出现的额外需求，单一政府提供的基本公共文化供给无法满广大人民群众，这就为市场提供这类公共服务提供了可能性；其次，市场机制能够引导农村公共文化服务的方向；再次，政府财政的有限性也为市场供给提供了条件；最后，政府为市场供给提供了制度化保障。市场可以提供一些产权归属明确，能够市场化运作和排他性收费的公共文化产品。

（三）发展社会组织供给主体

在美国的公共文化产品供给中NGO占有主要地位，NGO有一些特定的优点是政府和市场无法比拟的。在中国与NGO类似的是社会组织。农村中的文化类社会组织，尤其是一些文化类的民间组织，是政府和农民群众在公共文化供给中的纽带，这些来源于农民群众中间，能够最深入的了解农民群众的公共文化需求，再把农民群众的公共文化需求传达给政府，同时，它还能够提够一些特定的政府无法满足的农民群众的文化服务。最为主要的是它代表着一种变革。这种变革分散了政府权力，在公共文化产品的供给过程中形成了多个权力主体，它也代表着一种方向，一种由政府管理向社会共同治理的方向。在公共物品供给过程中，为农民群众提供一个自治的理念，减少了农民群众遇事找政府的惯性思维。

（作者单位：西南大学政治与公共管理学院）

参考文献：

[1] 黄志冲.农村公共产品供给机制创新的经济学研究[J].中国农村观察，2000（6）

[2] 理查德.马斯格雷夫.财政制度[M].冬勤发译，上海人民出版社，1996：8

[3] 安东尼.B.阿特金森.公共经济学[M].上海三联书店、上海人民出版社，1996：23

[4] 宋敏.论多中心理论视角下我国农村公共物品供给体制[J].经济纵横，2006（8）：3

[5] 邱丽果.多中心理论视角下对我国农村公共物品供给制度的思考[J]，实践与探索，2010：191