中国工业节水的投入机制研究

李太龙　沈满洪

[摘 要]中国工业节水投入应形成一个以企业和工业园区为重要微观主体进行直接投入、以政府和相关机构为制度供给者进行关键投入、以金融机构等具有市场属性的投资机构为辅助者参与直接投入、以科研单位为智力支持进行节水科技研发投入的总体架构。中国工业节水投入可持续，投入机制可长效。完善工业节水投入机制重在进一步确立企业和工业园区的投入主体地位、充分发挥水市场在工业用水配置中的决定性作用、试点实施工业用水的二级水权交易和中水交易、大力支持工业节水科研攻关和科技转化项目等方面。现阶段应重视工业园区生态化改造的节水建设，推进跨企业、跨行业和跨部门的中水回用。

[关键词]工业节水；投入机制；市场化；工业园区；中水

[中图分类号]F424；X24 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2014）05-0053-10

一、问题的提出

随着我国工业化和新型城镇化建设的不断推进，工业用水持续增长（见表1）。尽管生产技术的提高和经济结构的改善使工业用水出现低密度化与高效化趋势，但水资源短缺仍是我国工业经济持续、健康、快速发展的重要约束之一。①工业部门尽快取得“抓节水”工作的突破，对化解全社会的水资源危机和推进水生态文明建设具有重大意义。

推进工业节水需要节水工程建设、节水技术研发和节水财政补助等方面的投入。然而，宏观数据少有专门统计工业节水投入的项目，既有文献也鲜有针对工业节水投入问题的研究。相关文献主要涉及工业节水措施和农业节水投入两方面。有研究指出，排污收费是当前最重要的环境经济政策手段②，严格的环保政策是促进工业节水的有力措施③。针对单一城市的工业用水，张岩等认为，天津市应通过调整工业产业结构和加大循环用水来应对水资源短缺④；刘建峰等提出，青岛市的工业节水措施重在加强冷却水管理、革新技术工艺、推进一水多用和污水净化⑤。

对农业节水建设，杨继富提出，应建立多渠道、多层次的农业节水投融资机制，根据“谁受益，谁投资”的原则，确认投资主体，建立国家和省级节水灌溉发展专项资金等建议。⑥吴峻提出，要建立多元的农业水利投入机制和产权明晰、权责利分明的管理体制。⑦谭向勇等认为，在粮食主产区的小型农田水利建设中，应当加强中央和省级政府的资金扶持与引导作用，完善项目的审批与管理制度，因地制宜地推行产权改革，合理引导农户以筹资筹劳等方式参与水利建设。⑧

可见，当前关于工业节水投入的主体、现状、趋势、内在影响机理以及具体效应等问题尚未揭示。本文试图站在工业节水战略研究的高度回答以上问题，从投入机制的视角探讨政府、企业（工业园区）和市场的关系与作用，为完善工业节水投入机制提出对策建议。

二、中国工业节水投入的主体

工业节水投入的“主体”有两种含义，一是与“客体”相对的具有工业节水投入行为能力的承担者，二是工业节水投入的主要部分。按照投入行为承担者的含义，我国工业节水投入的主体主要有五类，即企业、工业园区、政府和相关机构、金融机构等具有市场属性的投资机构以及有关工业节水的科研单位，其中企业和工业园区是主要的工业用水单位。

（一）企业

作为工业用水的终端用户，企业是最重要的工业节水投入主体。在企业中，工业用水通常有以下两种用途：一部分是将水用作企业生产的投入要素，这部分用水与其他工业原材料的使用相似，是消耗性的，但用量只占工业用水总量的10%不到；另一部分是将水作为冷却、稀释、溶解、清洁等工艺流程的承载液，这部分用水是非消耗性的，使用后成为工业废水，占工业用水总量的90%以上。除掉少量污染严重的废水以外，大部分工业废水可经处理后循环使用或中水回用。废水处理是非常重要的节水手段，具有很强的节水效应。废水处理可以达到两个效果：其一，减少废水排放就是减少水污染，就是保护水生态，就是增加可用自然水，就是节水；其二，废水处理回用或转作他用就是降低对自然水的需求，就是通过调整用水结构减量化用水，就是节水。因此，废水处理和节水具有相通性。例如，上海宝山钢铁厂二期工程的供水系统按照循环供水方式设计，采用先进的废水处理设备，每天只需补充5%的新水，其余95%可实现循环供水。①

企业还可以采用少用水或不用水的技术工艺节约用水。例如，轧钢企业的加热炉如果采用水冷却工艺则耗水量巨大，但采用汽化冷却工艺就能将水冷却的耗水量减少98%。②可见，企业通过更新废水处理设备、采用循环供水系统、改进涉水技术工艺并培训专门人员等方式进行节水投入，能大幅提高节水效果。

（二）工业园区

工业节水不仅是企业的事情，也是工业园区的事情。在块状经济明显的地方，工业园区的节水投入十分必要且重要。首先，工业园区是企业用水的直接参与者和上下游伙伴。工业园区一方面为企业集中供水，另一方面为企业集中处理废水或监督企业的废水处理。这样，工业园区在集中供水、集中治污等项目上的投入具有节水效应，可以形成规模经济效果。

其次，工业园区是除企业以外的主要工业用水单位，工业园区的园林绿化、环境清洁等项目用水都属于工业用水。如果工业园区在生态化改造中进行节水投入，将工业废水和生活污水处理后再生利用，就能通过调整用水结构大大节约用水。

（三）政府和相关机构

政府是工业节水的引领者、推动者和监管者，是重要且关键的投入主体。政府和相关机构要为节水型社会建设形成一套完善的法律法规和政策制度。③政府要理顺工业用水、城市生活用水、服务业用水和农业用水之间的关系，使水权交易制度、排污权交易制度、水价调节机制和污水处理、再生利用等节水治污措施相协调，还要健全与法律法规实施相配套的供水排水技术标准体系，并将地表水、地下水、江河水、雨水、海水、中水（再生水）等纳入统一调度范畴，形成一个系统的节水工程。

实质上，管理体制改革和制度供给是政府在宏观层面对工业节水建设的关键投入。只有改革不合理的工业用水管理体制，并建立与工业节水战略相适应的水资源市场化配置机制，才能充分发挥涉水市场在工业用水配置中的决定性作用。涉水市场即水资源市场，当前主要有排污权交易市场和供水市场，未来应包括（二级）水权交易市场和中水交易市场。涉水市场上的经济手段当前主要使用排污收费手段，未来应当采用水资源税、水环境税和超额累进水价手段。政府和相关机构应以健全工业用水的水权交易制度、排污权交易制度和水价调节机制为核心，通过经济手段向工业用水单位内化节水激励，使市场化驱动成为工业节水的核心动力，引导工业企业和园区减量化用水、调结构用水（一水多用、一水反复用、循环用水或中水回用），鼓励跨企业、跨行业、跨部门使用中水，进而实现工业节水。endprint

政府应明确规定工业企业（园区）节约用水的激励性措施和约束性措施，设立节水专项资金对优质节水项目予以补助，借助杠杆作用以间接投入的方式扩大优质项目的节水效应。

（四）金融机构等具有市场属性的投资机构

金融机构等具有市场属性的投资机构对工业节水的投入，在微观上与企业投入和工业园区投入相契合。一般而言，金融机构被动接受企业或工业园区在节水项目上的融资诉求，当特定节水项目的长期收益高于短期收益、社会收益高于投入成本时，金融机构便会提供资金支持。事实上，金融机构支持企业和工业园区的节水项目建设具有两大意义：一是为他们提供融资渠道，减轻资金压力；二是优选工业节水项目，通过金融工具提高节水投入的配置效率，使节水投入与社会回报之间形成良性循环。

（五）有关工业节水的科研单位

从节水技术进步促进工业节水的角度看，有关科研单位是工业节水科研攻关和科技转化项目的投入主体，并间接成为工业节水的投入主体。科研单位的优势是智力投入，他们借助科技创新的市场驱动机制，同工业企业（园区）和一些投资机构合作，选择市场化前景乐观或工业节水预期效果良好的项目进行科研攻关或科技转化。这样，科研单位的智力投入及其合作单位的资金投入一起构成促进工业节水技术进步的必需投入，间接成为工业节水投入的一部分。

三、中国工业节水投入的内容与方式

各类节水治污设备的更新，涉水技术工艺的改进，循环供水系统的建设，涉水法律法规和政策制度的完善实施，涉水市场的运行管理，工业节水科研攻关和科技转化项目的立项研发，节水治污专门人员的考核培训，它们共同构成工业节水投入的七个主要方面，其中法律法规和政策制度的完善与实施是其他各种投入的基础保障。

首先，工业节水制度建设的投入。政府和相关机构要为工业节水建设形成一套完善的法律法规和政策制度，扮演“守夜人”监管涉水市场，使他们按照市场化机制良性运作。这是典型的公共物品投入。

其次，工业节水秩序维护的投入。保护市场竞争、维护竞争秩序是政府的重要功能，也是市场机制发挥决定性作用的必要条件。水权交易市场、供水市场、排污权交易市场等水市场的运行管理，可以推行第三方治理或共同治理模式，由政府和水市场协会或其他合作组织共同承担，所需资金由水资源税、排污收费或水环境税及超额累进水价等经济手段解决。

再次，工业节水工程建设的投入。工业节水需要通过节水工程予以落实。企业和工业园区承担与具体设备、技术工艺和供水系统有关的投入，金融机构接受融资诉求并进行引导，政府和相关机构只给予激励性奖励或项目补助。

第四，工业节水科技研发的投入。工业节水的个性化技术属于市场行为，共性化技术可以由政府激励。因此，工业节水科研攻关和科技转化项目所需资金，由研发单位投入或依靠科技创新的市场驱动机制融资解决，政府和相关机构给予一定财政资助和成果奖励。

最后，工业节水人才培训的投入。这属于准公共物品投入，应采取企业占主、政府补助的方式。政府、工业企业（园区）、教育机构和科研单位从各自角度为工业节水专门人员的考核培训工作进行必要投入。

工业节水的投入方式可以分为主动投入和被动投入，也可以分为直接投入和间接投入。政府和相关机构因其职责所在必须进行主动投入——节水制度建设并监管水市场。工业企业和园区作为主要用水单位和水市场的主要参与者，在市场化动力驱使下主动进行工业节水的直接投入。金融机构被动接受融资诉求，进而参与直接投入。有关科研单位凭借智力优势进行直接的节水技术研发投入，这是间接的工业节水投入。另外，政府还通过设立节水专项资金等方式进行间接投入。

在工业节水投入的整体布局中，工业企业和园区是水资源市场的主要参与者，是工业节水的直接责任人，承担工业节水投入的主要部分。企业和工业园区是终端用水单位，掌握关用水效率和涉水设备、技术、工艺等方面的微观信息，具有绝对的信息优势。只有充分调动他们的节水积极性，才能凭借市场机制，以最有效的方式充分利用工业节水投入，高效达成政府和社会的节水目标。政府和相关机构以建设者和监管者的身份承担水资源市场的制度供给和运行管理等关键任务。与此相对，金融机构等投资机构和科研单位以辅助者的身份参与工业节水投入，金融机构被动接受其他投入主体的节水项目融资诉求，科研单位凭借研发优势满足其他投入主体的节水技术革新要求。如此，所有投入主体均以恰当的身份和方式参与到包含多种内容的工业节水投入中去，在市场化运行机制下共同促进工业节水目标的实现。

四、中国工业节水投入的影响机理

逻辑贯通的作用机理应包含两部分，即促进工业节水投入的内在机理和提高工业节水投入效应的内在机理。

（一）促进工业节水投入的机理分析

促进工业节水投入的发力点在政府，着力点在企业和园区：政府和相关机构在宏观层面以“威逼利诱”手段发力，促进企业和工业园区进行微观上的节水投入。

政府发力主要有三个方向。一是深化工业水价改革，利用价格调节机制“威逼”工业用水单位减量化用水。在制定行业用水技术标准的基础上，水价调节机制按照超额累进水价原则从源头上减少用水。二是健全排污权交易制度，利用治污减排约束“倒逼”工业用水单位调整用水结构。排污权交易制度能从尾端锁住因低效用水带来的超额废水排放，加大循环用水和中水回用力度，从尾端溯本追源地减少用水。三是推进协同化用水管理，设立节水专项资金，以明确的节水奖励和优质项目补助“利诱”工业用水单位践行节水。

价格调节机制和治污减排约束涉及三个环节的工业节水投入。一是与减量化有关的投入，即通过设备、工艺、技术投入，从源头上减少用水。二是与再使用有关的投入，即通过供水系统改造调整用水结构，做到一水多用、一水反复用。三是与再资源化有关的投入，即更新废水处理设备后，扩大循环用水和中水回用等。endprint

政府发力的源点是用水管理体制改革，政府投入的关键也是用水管理体制改革。“威逼”、“倒逼”和“利诱”手段的影响机理，体现了工业用水管理体制改革应遵循需求侧管理原则。①工业用水监管主要在首尾两端，分为供水监管和排水监管。供水监管主要是对“自备井”等进行监管，解决好“自备井”问题，并实行超额累进水价，这是保证水价调节机制发挥作用的重要条件。②在制度层面，供水监管涉及水资源使用权和取水权，也与水资源定价和水资源税相关，而排水监管主要是监管工业废水排放，它涉及排污权，与排污收费或水环境税相关。

工业节水是“压力”和“拉力”共同作用的结果。一方面，政府和相关机构依靠严格的供水和排水监管，从用水源头和尾端齐向用水单位施加节水压力，并在排污权交易和水价调节的市场化运行机制作用下，通过排污收费和水价为节水投入带来明确的经济回报，从而将节水压力内化为用水单位的节水动力。另一方面，凭借协同化用水管理，政府以多种节水奖励和补助形成拉力，措施包括：设立节水专项资金补助优质节水项目，对中水回用给予价格补贴或放宽使用单位的用水限制，对节水效果显著的先进单位和个人给予补助和奖励，设立节水产品标志帮助节水企业提升品牌价值，等等。

（二）提高工业节水投入效应的机理分析

提高工业节水投入效应的内在机理可以从四个角度剖析，再汇集为两种根本效应。首先，要尊重企业和工业园区的投入主体地位，承认他们按照市场化运行机制决定工业节水投入的决策权。其次，要充分发挥水市场的决定性作用，为工业节水投入开拓经济回报空间。第三，要补助优质节水项目，形成杠杆式的效应放大作用，也要发挥金融机构等各类投资机构的优化配置和风险分担作用，形成金融市场支持。第四，要重视有关科研单位在工业节水科研攻关和科技转化项目上的智力优势，推进工业节水技术进步和专门人员培训。这四个方面各有侧重，最终汇集为提高用水效率和加大循环利用两种根本效应。水资源循环利用是对一水多用、一水反复用、循环用水和中水回用等节水手段的概括，是调整用水结构的主要方式。

1.内化为企业和工业园区的自觉行动

纵观工业节水投入的各类主体，工业企业和园区是主要用水单位和水市场的主要参与者，承担工业节水投入的主要部分。一方面，必须尊重他们的主体地位，把他们放在工业节水投入的中心位置，才能让工业节水投入切实发挥作用，形成实效。另一方面，企业和工业园区具有信息优势，掌握的用水信息最全面，涉及用水效率、跑冒滴漏、循环利用、涉水技术工艺、废水处理等多方面。只有凭借市场化驱动，充分调动他们的节水积极性，才能使其有效利用工业节水投入，提高投入效应，高效达成节水目的。以企业为例，企业不仅是节水治污的直接责任人，而且是追求利润最大化的微观决策者，企业会将节水投入用于最具节水潜力和最有废水处理需要的环节，从而高效节水。事实上，市场化驱动就是承认企业和工业园区按照市场化运行机制决定工业节水投入的决策权。

2.政府是引领者、激励者、监管者

政府严格供水排水监管，以“威逼”“倒逼”手段持续发力，是提高工业节水投入效应、形成工业节水长效机制的关键条件之一。如果缺少来自供水和排水两端的外部压力，工业节水投入和水市场的运行就缺乏根本动力。政府持续发力施压是做好分内之事，是形成市场化驱动的节水原动力。因此，严格供水和排水监管是水资源市场良性运作的必要条件。

节水原动力只有被工业用水单位内化吸收，才会转变为节水动力。水资源税和水环境税可以与供水排水监管相得益彰。按照市场化运行机制，水资源税、水权交易（源头）、水环境税、排污权交易（尾端）和超额累进水价能给节水单位带来明确的经济回报，处在水资源市场中心位置的企业和工业园区就会将外部压力内化为节水动力，并发挥其投入主体的信息优势，行使决策权，最终提高工业节水投入效应。在权力交易背后，高效用水单位出售水使用权和排污权，不仅增加节水收益，而且变相淘汰低效用水单位和高耗水项目，从而提高工业节水投入的整体效应。政府还可以通过工业节水专项资金补助优质节水项目或奖励节水效果显著的单位，起到放大节水投入效应的作用。

沿着以市场促内化的思路，在排污权交易市场之外，可以建立中水交易市场和工业用水的二级水权交易市场。在许多生产用水和其他用水中，中水可以作为自然水的替代品，因此具有竞争力的中水价格和中水交易，能为高效的废水处理带来明确的市场收益。工业用水的二级水权交易则能在水价调节之外，为工业节水开拓新的节水回报。因此，凭借交易的市场化运行机制，两者能激励用水单位更深入、更彻底地处理废水、强化节水，大大提高工业节水投入效应。如此，未来主要的涉水市场应包含（二级）水权交易市场、供水市场、排污权交易市场和中水交易市场。

3.需要金融市场支持、引导与优化

金融机构在工业节水投入中具有资金支持和资金引导的功能。支持企业和工业园区进行工业节水技术改造、工程建设、技术研发等是金融机构的重要任务。面对融资诉求，金融机构等具有市场属性的投资机构，有动力、有能力、有办法寻求与投入成本、收益和可行性直接相关的微观信息作出响应，承担资金引导职能，把有限的资金投向节水效益更高的部门和单位。如此，金融市场能够在工业节水整体投入规模不变的前提下优化配置，提高节水投入效应并形成长效机制，既减轻企业的资金压力，又促进工业节水投入与社会回报良性循环。

4.最终激励依靠节水技术进步

“节水不经济”是工业节水投入发挥效应的根本障碍，只有节水技术进步，才能推进“节水且经济”，使工业节水投入取得实效、高效，获得可观的经济回报，使工业节水战略实施带来旺盛的生命力。在循环供水系统设计、涉水技术工艺改进、废水处理设备更新、用水结构优化调整等各个方面，智力投入和专门人员都有不可低估的催化作用。加大智力投入、打通节水技术进步瓶颈是提高工业节水投入效应的根本渠道。

图1展示了工业节水投入的主体关系和影响机理。工业节水投入发挥作用的内在机理，构建在深化工业用水管理体制改革和充分发挥涉水市场决定性作用的基础上。按照需求侧管理要求，政府抓供水和排水两端，围绕处于用水和节水中心位置的工业企业和园区发力，企业和工业园区按照水资源市场化配置机制决定工业节水投入，政府节水专项资金和金融机构融资等从旁辅助并发挥优选作用，科研单位凭着智力优势参与工业节水投入，提供重要的技术进步支持。各方力量协同作用，最终形成促进工业节水投入、提高工业节水投入效应的长效机制。endprint

五、中国工业节水投入的回顾、特征与趋势

工业节水投入是工业涉水投入的一部分。根据《中国环境年鉴》，工业废水处理费用是衡量工业涉水投入资金的主要指标，其投入来源包括企业自筹、排污费补助、政府其他补助和国内贷款四项。由于工业废水占工业用水总量的90%以上，废水处理具有很强的、明确的节水效应，所以表2列出2001—2010年全国的工业废水处理费用情况，借以反映工业节水的投入情况。

从表2可见，2001—2010年工业废水处理费用总额先是大幅提升，然后平稳下降。2001年的总费用为174.5亿元，2007年总费用是2001年的3倍多，高达552.4亿元。2007年后，总费用逐年下降。2010年的总费用介于2004年和2005年的费用水平之间，为397.0亿元，相比2007年下降28.1%。

从投入来源看，企业自筹费用和排污费补助的变动趋势与总费用一致。企业自筹费用先从2001年的130.0亿元快速增长到2007年的526.0亿元，增幅达304.6%。从2007年开始，企业自筹费用平稳下降，到2010年为377.0亿元，介于2004年和2005年的企业自筹数额之间，降幅为28.3%。排污费补助则在2005年达到最高额20.6亿元，其后显著下降，到2010年仅为4.9亿元，降幅达77.7%。

政府其他补助和国内贷款两项来源与总费用相比，变动趋势明显不同。整体来看，它们在2005年之前大幅下降，然后分别稳定在15亿元和35亿元左右的水平上。具体来看，政府其他补助费用从2001年和2002年的36.3亿元和42.0亿元急剧下降到2005年的7.8亿元，其后有所增加，并连续5年稳定在15亿元左右。国内贷款数额则从2001年的67.1亿元快速下降到2003年的25.1亿元，其后围绕35亿元的贷款水平波动变化，在2006年达到波谷最低值30.1亿元，2009年达到波峰最高值47.3亿元。

图2进一步给出企业自筹、排污费补助、政府其他补助和国内贷款等四项的占比变化情况。它们在2003年经历了一个突出的变化：企业自筹占比大幅增加，政府其他补助和国内贷款占比明显下降。2001年企业自筹占比略超50%，2010年这一占比已经接近90%，而排污费补助和政府其他补助的占比从20%左右减少到不足4%，国内贷款占比从不到30%下降到不足7%。这表明企业的投入主体地位得到确立，政府补助和金融市场融资只占辅助地位。

通过对工业废水处理费用及其投入来源结构的回顾和分析，可以看出三个基本特征。首先，投入费用先是大幅增加而后平稳下降，工业企业、园区和社会不会为工业节水承担过重的投入负担，因而工业节水投入可持续，工业节水战略可长效。其次，工业企业（和园区）在工业节水投入中的主体地位逐步得到确立，政府和金融机构只占辅助地位。因此，政府在做好立法、监管和制度完善工作的同时，应以辅助方式间接参与工业节水投入。第三，企业（或工业园区）通过国内贷款获得的融资显著超过排污费补助和其他政府补助之和，表明金融机构和其他具有市场属性的投资机构在工业节水投入中占有重要一席。这三个特征对工业节水投入机制的构建及完善具有重要的指导意义。

结合特征刻画和机理分析，可以得出如下简单而重要的趋势判断：在特定的工业节水要求下，工业节水投入是流量投入，而废水处理设备的更新、循环供水系统的采用、涉水技术工艺的改进、用水结构的调整和节水技术的研发以及专门人员的培训等具有很强的存量效应，因此工业节水的投入需求不会持续增长，而会在经历一段时期的迫切需求之后平稳下降，然后维持在一个不高的水平上（例如，2010年的工业废水处理总费用为397.0亿元，接近2004年和2005年费用的均值，大大低于2007年的最高值552.4亿元）。在平稳过程中，市场化运行机制发挥重要的决定性作用。在涉水市场上，企业和工业园区是主要参与者，是工业节水的直接责任人，承担工业节水投入的绝大部分，其投入占比将稳定在90%左右。金融市场也发挥很大作用，金融机构的投资规模超过政府补助，占比为7%左右，而政府补助占比在3%左右。

当然，目前我国工业节水的总体水平不高，与缺水的发达国家存在巨大差距，当前工业节水还不能做到取水总量下降，因此还需要继续推进工业节水。与此对应，工业节水投入还需多主体联动，但是企业的主体地位不会变化。

六、完善中国工业节水投入机制的对策建议

（一）强化法律手段在工业节水投入中的应用

完善工业节水法律制度建设，确立企业是节水的直接责任人，确立企业和工业园区在工业节水投入中的决定性主体地位，确立政府和相关机构的关键性辅助地位。要通过完善工业节水法律制度深化工业用水管理体制改革，按照需求侧管理要求，以法律法规“威逼”“倒逼”企业进行工业节水投入，使其不得不投入。企业和工业园区处在工业节水投入的中心位置，承担工业节水投入的绝大部分，应通过完善工业节水法律制度，进一步确立其决定性主体地位。只有尊重他们的投入主体地位，才能让节水投入形成实效。同时，政府和相关机构的引领和助推作用不容忽视。政府和相关机构承担制度建设的任务，在水资源市场化运行机制中扮演“守夜人”角色，是工业节水投入的关键辅助者。

（二）发挥经济手段在工业节水投入中的决定性作用

首先，建立健全水资源税、阶梯水价和水环境税。工业节水投入受取水成本、用水价格成本和废水排放成本等因素的内在影响。征收水资源税、阶梯水价和水环境税能为工业用水单位的节水投入带来明确的经济回报。因此，要建立健全水资源税、水环境税等制度，让水价充分显示水资源的稀缺程度，通过经济杠杆让企业自觉增加节水投入。

其次，建立健全水权交易和排污权交易制度。通过这些典型的市场交易制度，发挥市场机制在工业节水投入中的决定性作用。建议实施水权交易（一级市场交易及工业用水的二级市场交易）和排污权交易制度。水权和排污权交易可以促使水资源均衡价格和排污权均衡价格的形成，给企业和工业园区的工业节水投入提供“价格”基础。中水是自然水的不完全替代品，当中水价格具有竞争力时，中水交易能为高效的废水处理带来明确的市场回报。凭借市场交易机制，工业用水的二级水权交易和中水交易能大大促进工业节水投入，提高工业节水投入效应。

（三）适当发挥行政手段在工业节水投入中的作用

行政手段主要体现在专项激励和标准管制等方面。首先，在工业用水的协同管理中，政府要重视工业节水的奖惩管理措施和杠杆式间接投入模式。建议设立工业节水专项资金，对优质工业节水建设项目进行补助，对工业节水先进单位和个人给予奖励，对高成本的中水设定价格补贴，对工业节水科研攻关和科技转化项目提供资助等。政府还应明确微观定额管理措施，包括对工业用水和排污实行超额累进加价收费，放宽使用中水单位的用水限制等。

其次，建议出台行业用水指导标准，进行产业准入管制，设立节水产品认证标志，推广节水工艺、技术和设备，加强重点行业取水定额、超额监管和检查，强制新建、扩建、改建企业配备高效节水措施，从而加快引导企业进行工业节水投入，尽早淘汰高耗水项目和企业。其中，行业用水指导标准应在行业用水效率综合评价的基础上制定，采取逐步提高的方式向效率前沿靠近。同时，标准的逐步提高，既要反映行业整体用水效率不断改善的动态趋势，也要为低效用水企业预留适当的节水化改造时间。

（四）充分发挥技术手段在工业节水投入中的导向作用

技术创新可以降低工业节水成本，提高工业节水收益。因此，要加强对节水技术、工艺和设备研发的支持，设立有关科技经费和科研资助，鼓励科研机构和企业加大节水技术研发力度；要对采用新型节水技术设备的企业予以补助，降低节水技术推广的难度和节水技术市场化的高成本负担；要严格新型节水技术设备的专利保护，长效推进节水技术进步。

责任编辑：胡颖峰endprint

五、中国工业节水投入的回顾、特征与趋势

工业节水投入是工业涉水投入的一部分。根据《中国环境年鉴》，工业废水处理费用是衡量工业涉水投入资金的主要指标，其投入来源包括企业自筹、排污费补助、政府其他补助和国内贷款四项。由于工业废水占工业用水总量的90%以上，废水处理具有很强的、明确的节水效应，所以表2列出2001—2010年全国的工业废水处理费用情况，借以反映工业节水的投入情况。

从表2可见，2001—2010年工业废水处理费用总额先是大幅提升，然后平稳下降。2001年的总费用为174.5亿元，2007年总费用是2001年的3倍多，高达552.4亿元。2007年后，总费用逐年下降。2010年的总费用介于2004年和2005年的费用水平之间，为397.0亿元，相比2007年下降28.1%。

从投入来源看，企业自筹费用和排污费补助的变动趋势与总费用一致。企业自筹费用先从2001年的130.0亿元快速增长到2007年的526.0亿元，增幅达304.6%。从2007年开始，企业自筹费用平稳下降，到2010年为377.0亿元，介于2004年和2005年的企业自筹数额之间，降幅为28.3%。排污费补助则在2005年达到最高额20.6亿元，其后显著下降，到2010年仅为4.9亿元，降幅达77.7%。

政府其他补助和国内贷款两项来源与总费用相比，变动趋势明显不同。整体来看，它们在2005年之前大幅下降，然后分别稳定在15亿元和35亿元左右的水平上。具体来看，政府其他补助费用从2001年和2002年的36.3亿元和42.0亿元急剧下降到2005年的7.8亿元，其后有所增加，并连续5年稳定在15亿元左右。国内贷款数额则从2001年的67.1亿元快速下降到2003年的25.1亿元，其后围绕35亿元的贷款水平波动变化，在2006年达到波谷最低值30.1亿元，2009年达到波峰最高值47.3亿元。

图2进一步给出企业自筹、排污费补助、政府其他补助和国内贷款等四项的占比变化情况。它们在2003年经历了一个突出的变化：企业自筹占比大幅增加，政府其他补助和国内贷款占比明显下降。2001年企业自筹占比略超50%，2010年这一占比已经接近90%，而排污费补助和政府其他补助的占比从20%左右减少到不足4%，国内贷款占比从不到30%下降到不足7%。这表明企业的投入主体地位得到确立，政府补助和金融市场融资只占辅助地位。

通过对工业废水处理费用及其投入来源结构的回顾和分析，可以看出三个基本特征。首先，投入费用先是大幅增加而后平稳下降，工业企业、园区和社会不会为工业节水承担过重的投入负担，因而工业节水投入可持续，工业节水战略可长效。其次，工业企业（和园区）在工业节水投入中的主体地位逐步得到确立，政府和金融机构只占辅助地位。因此，政府在做好立法、监管和制度完善工作的同时，应以辅助方式间接参与工业节水投入。第三，企业（或工业园区）通过国内贷款获得的融资显著超过排污费补助和其他政府补助之和，表明金融机构和其他具有市场属性的投资机构在工业节水投入中占有重要一席。这三个特征对工业节水投入机制的构建及完善具有重要的指导意义。

结合特征刻画和机理分析，可以得出如下简单而重要的趋势判断：在特定的工业节水要求下，工业节水投入是流量投入，而废水处理设备的更新、循环供水系统的采用、涉水技术工艺的改进、用水结构的调整和节水技术的研发以及专门人员的培训等具有很强的存量效应，因此工业节水的投入需求不会持续增长，而会在经历一段时期的迫切需求之后平稳下降，然后维持在一个不高的水平上（例如，2010年的工业废水处理总费用为397.0亿元，接近2004年和2005年费用的均值，大大低于2007年的最高值552.4亿元）。在平稳过程中，市场化运行机制发挥重要的决定性作用。在涉水市场上，企业和工业园区是主要参与者，是工业节水的直接责任人，承担工业节水投入的绝大部分，其投入占比将稳定在90%左右。金融市场也发挥很大作用，金融机构的投资规模超过政府补助，占比为7%左右，而政府补助占比在3%左右。

当然，目前我国工业节水的总体水平不高，与缺水的发达国家存在巨大差距，当前工业节水还不能做到取水总量下降，因此还需要继续推进工业节水。与此对应，工业节水投入还需多主体联动，但是企业的主体地位不会变化。

六、完善中国工业节水投入机制的对策建议

（一）强化法律手段在工业节水投入中的应用

完善工业节水法律制度建设，确立企业是节水的直接责任人，确立企业和工业园区在工业节水投入中的决定性主体地位，确立政府和相关机构的关键性辅助地位。要通过完善工业节水法律制度深化工业用水管理体制改革，按照需求侧管理要求，以法律法规“威逼”“倒逼”企业进行工业节水投入，使其不得不投入。企业和工业园区处在工业节水投入的中心位置，承担工业节水投入的绝大部分，应通过完善工业节水法律制度，进一步确立其决定性主体地位。只有尊重他们的投入主体地位，才能让节水投入形成实效。同时，政府和相关机构的引领和助推作用不容忽视。政府和相关机构承担制度建设的任务，在水资源市场化运行机制中扮演“守夜人”角色，是工业节水投入的关键辅助者。

（二）发挥经济手段在工业节水投入中的决定性作用

首先，建立健全水资源税、阶梯水价和水环境税。工业节水投入受取水成本、用水价格成本和废水排放成本等因素的内在影响。征收水资源税、阶梯水价和水环境税能为工业用水单位的节水投入带来明确的经济回报。因此，要建立健全水资源税、水环境税等制度，让水价充分显示水资源的稀缺程度，通过经济杠杆让企业自觉增加节水投入。

其次，建立健全水权交易和排污权交易制度。通过这些典型的市场交易制度，发挥市场机制在工业节水投入中的决定性作用。建议实施水权交易（一级市场交易及工业用水的二级市场交易）和排污权交易制度。水权和排污权交易可以促使水资源均衡价格和排污权均衡价格的形成，给企业和工业园区的工业节水投入提供“价格”基础。中水是自然水的不完全替代品，当中水价格具有竞争力时，中水交易能为高效的废水处理带来明确的市场回报。凭借市场交易机制，工业用水的二级水权交易和中水交易能大大促进工业节水投入，提高工业节水投入效应。

（三）适当发挥行政手段在工业节水投入中的作用

行政手段主要体现在专项激励和标准管制等方面。首先，在工业用水的协同管理中，政府要重视工业节水的奖惩管理措施和杠杆式间接投入模式。建议设立工业节水专项资金，对优质工业节水建设项目进行补助，对工业节水先进单位和个人给予奖励，对高成本的中水设定价格补贴，对工业节水科研攻关和科技转化项目提供资助等。政府还应明确微观定额管理措施，包括对工业用水和排污实行超额累进加价收费，放宽使用中水单位的用水限制等。

其次，建议出台行业用水指导标准，进行产业准入管制，设立节水产品认证标志，推广节水工艺、技术和设备，加强重点行业取水定额、超额监管和检查，强制新建、扩建、改建企业配备高效节水措施，从而加快引导企业进行工业节水投入，尽早淘汰高耗水项目和企业。其中，行业用水指导标准应在行业用水效率综合评价的基础上制定，采取逐步提高的方式向效率前沿靠近。同时，标准的逐步提高，既要反映行业整体用水效率不断改善的动态趋势，也要为低效用水企业预留适当的节水化改造时间。

（四）充分发挥技术手段在工业节水投入中的导向作用

技术创新可以降低工业节水成本，提高工业节水收益。因此，要加强对节水技术、工艺和设备研发的支持，设立有关科技经费和科研资助，鼓励科研机构和企业加大节水技术研发力度；要对采用新型节水技术设备的企业予以补助，降低节水技术推广的难度和节水技术市场化的高成本负担；要严格新型节水技术设备的专利保护，长效推进节水技术进步。

责任编辑：胡颖峰endprint

五、中国工业节水投入的回顾、特征与趋势

工业节水投入是工业涉水投入的一部分。根据《中国环境年鉴》，工业废水处理费用是衡量工业涉水投入资金的主要指标，其投入来源包括企业自筹、排污费补助、政府其他补助和国内贷款四项。由于工业废水占工业用水总量的90%以上，废水处理具有很强的、明确的节水效应，所以表2列出2001—2010年全国的工业废水处理费用情况，借以反映工业节水的投入情况。

从表2可见，2001—2010年工业废水处理费用总额先是大幅提升，然后平稳下降。2001年的总费用为174.5亿元，2007年总费用是2001年的3倍多，高达552.4亿元。2007年后，总费用逐年下降。2010年的总费用介于2004年和2005年的费用水平之间，为397.0亿元，相比2007年下降28.1%。

从投入来源看，企业自筹费用和排污费补助的变动趋势与总费用一致。企业自筹费用先从2001年的130.0亿元快速增长到2007年的526.0亿元，增幅达304.6%。从2007年开始，企业自筹费用平稳下降，到2010年为377.0亿元，介于2004年和2005年的企业自筹数额之间，降幅为28.3%。排污费补助则在2005年达到最高额20.6亿元，其后显著下降，到2010年仅为4.9亿元，降幅达77.7%。

政府其他补助和国内贷款两项来源与总费用相比，变动趋势明显不同。整体来看，它们在2005年之前大幅下降，然后分别稳定在15亿元和35亿元左右的水平上。具体来看，政府其他补助费用从2001年和2002年的36.3亿元和42.0亿元急剧下降到2005年的7.8亿元，其后有所增加，并连续5年稳定在15亿元左右。国内贷款数额则从2001年的67.1亿元快速下降到2003年的25.1亿元，其后围绕35亿元的贷款水平波动变化，在2006年达到波谷最低值30.1亿元，2009年达到波峰最高值47.3亿元。

图2进一步给出企业自筹、排污费补助、政府其他补助和国内贷款等四项的占比变化情况。它们在2003年经历了一个突出的变化：企业自筹占比大幅增加，政府其他补助和国内贷款占比明显下降。2001年企业自筹占比略超50%，2010年这一占比已经接近90%，而排污费补助和政府其他补助的占比从20%左右减少到不足4%，国内贷款占比从不到30%下降到不足7%。这表明企业的投入主体地位得到确立，政府补助和金融市场融资只占辅助地位。

通过对工业废水处理费用及其投入来源结构的回顾和分析，可以看出三个基本特征。首先，投入费用先是大幅增加而后平稳下降，工业企业、园区和社会不会为工业节水承担过重的投入负担，因而工业节水投入可持续，工业节水战略可长效。其次，工业企业（和园区）在工业节水投入中的主体地位逐步得到确立，政府和金融机构只占辅助地位。因此，政府在做好立法、监管和制度完善工作的同时，应以辅助方式间接参与工业节水投入。第三，企业（或工业园区）通过国内贷款获得的融资显著超过排污费补助和其他政府补助之和，表明金融机构和其他具有市场属性的投资机构在工业节水投入中占有重要一席。这三个特征对工业节水投入机制的构建及完善具有重要的指导意义。

结合特征刻画和机理分析，可以得出如下简单而重要的趋势判断：在特定的工业节水要求下，工业节水投入是流量投入，而废水处理设备的更新、循环供水系统的采用、涉水技术工艺的改进、用水结构的调整和节水技术的研发以及专门人员的培训等具有很强的存量效应，因此工业节水的投入需求不会持续增长，而会在经历一段时期的迫切需求之后平稳下降，然后维持在一个不高的水平上（例如，2010年的工业废水处理总费用为397.0亿元，接近2004年和2005年费用的均值，大大低于2007年的最高值552.4亿元）。在平稳过程中，市场化运行机制发挥重要的决定性作用。在涉水市场上，企业和工业园区是主要参与者，是工业节水的直接责任人，承担工业节水投入的绝大部分，其投入占比将稳定在90%左右。金融市场也发挥很大作用，金融机构的投资规模超过政府补助，占比为7%左右，而政府补助占比在3%左右。

当然，目前我国工业节水的总体水平不高，与缺水的发达国家存在巨大差距，当前工业节水还不能做到取水总量下降，因此还需要继续推进工业节水。与此对应，工业节水投入还需多主体联动，但是企业的主体地位不会变化。

六、完善中国工业节水投入机制的对策建议

（一）强化法律手段在工业节水投入中的应用

完善工业节水法律制度建设，确立企业是节水的直接责任人，确立企业和工业园区在工业节水投入中的决定性主体地位，确立政府和相关机构的关键性辅助地位。要通过完善工业节水法律制度深化工业用水管理体制改革，按照需求侧管理要求，以法律法规“威逼”“倒逼”企业进行工业节水投入，使其不得不投入。企业和工业园区处在工业节水投入的中心位置，承担工业节水投入的绝大部分，应通过完善工业节水法律制度，进一步确立其决定性主体地位。只有尊重他们的投入主体地位，才能让节水投入形成实效。同时，政府和相关机构的引领和助推作用不容忽视。政府和相关机构承担制度建设的任务，在水资源市场化运行机制中扮演“守夜人”角色，是工业节水投入的关键辅助者。

（二）发挥经济手段在工业节水投入中的决定性作用

首先，建立健全水资源税、阶梯水价和水环境税。工业节水投入受取水成本、用水价格成本和废水排放成本等因素的内在影响。征收水资源税、阶梯水价和水环境税能为工业用水单位的节水投入带来明确的经济回报。因此，要建立健全水资源税、水环境税等制度，让水价充分显示水资源的稀缺程度，通过经济杠杆让企业自觉增加节水投入。

其次，建立健全水权交易和排污权交易制度。通过这些典型的市场交易制度，发挥市场机制在工业节水投入中的决定性作用。建议实施水权交易（一级市场交易及工业用水的二级市场交易）和排污权交易制度。水权和排污权交易可以促使水资源均衡价格和排污权均衡价格的形成，给企业和工业园区的工业节水投入提供“价格”基础。中水是自然水的不完全替代品，当中水价格具有竞争力时，中水交易能为高效的废水处理带来明确的市场回报。凭借市场交易机制，工业用水的二级水权交易和中水交易能大大促进工业节水投入，提高工业节水投入效应。

（三）适当发挥行政手段在工业节水投入中的作用

行政手段主要体现在专项激励和标准管制等方面。首先，在工业用水的协同管理中，政府要重视工业节水的奖惩管理措施和杠杆式间接投入模式。建议设立工业节水专项资金，对优质工业节水建设项目进行补助，对工业节水先进单位和个人给予奖励，对高成本的中水设定价格补贴，对工业节水科研攻关和科技转化项目提供资助等。政府还应明确微观定额管理措施，包括对工业用水和排污实行超额累进加价收费，放宽使用中水单位的用水限制等。

其次，建议出台行业用水指导标准，进行产业准入管制，设立节水产品认证标志，推广节水工艺、技术和设备，加强重点行业取水定额、超额监管和检查，强制新建、扩建、改建企业配备高效节水措施，从而加快引导企业进行工业节水投入，尽早淘汰高耗水项目和企业。其中，行业用水指导标准应在行业用水效率综合评价的基础上制定，采取逐步提高的方式向效率前沿靠近。同时，标准的逐步提高，既要反映行业整体用水效率不断改善的动态趋势，也要为低效用水企业预留适当的节水化改造时间。

（四）充分发挥技术手段在工业节水投入中的导向作用

技术创新可以降低工业节水成本，提高工业节水收益。因此，要加强对节水技术、工艺和设备研发的支持，设立有关科技经费和科研资助，鼓励科研机构和企业加大节水技术研发力度；要对采用新型节水技术设备的企业予以补助，降低节水技术推广的难度和节水技术市场化的高成本负担；要严格新型节水技术设备的专利保护，长效推进节水技术进步。

责任编辑：胡颖峰endprint