新型城镇化的几点经济金融理论思考

陈铭仁

一、什么是 “新型城镇化”？

城镇化一词起源于拉丁文“urbanization”，最早源于19世纪中叶。到20世纪，这个名词已被国外多数学者所接受。但在国内还存在另一个词——城市化，加之我国城市设置标准和过程模糊的影响，逐渐使行政区划概念的“市”和“镇”与实际城镇化根本不同，使得“城市化”与“城镇化”的含义逐渐产生差异并形成混乱，对我国目前正在深入推进的“新型城镇化战略”形成了许多负面的影响。

在“城市化”与“城镇化”两个词中，用哪个词比较好，目前在理论界有多种不同的看法。一是认为城镇化即是城市化，二者内涵没有本质区别，但城镇化更为科学和贴近中国国情，用城镇化比城市化好;二是认为城市化才能反映本质，小城镇作为城市的初级形态，并不具备完整意义的城市属性。城市化不仅是具体的有形的过程，而且是一种抽象的无形的过程，强调外延的城镇化，不能完全表达城市化的抽象含义;三是认为城市化与城镇化是两个不同的概念，指不同的现象。城市化是指人口向城市的集中过程，城镇化是农村人口向县域范围内的城镇集中的过程;四是认为城市化是总括的概念，城镇化是城市化的某个阶段或者某个部分的现象。城市化包括大中小城市和小城镇，而城镇化不包含建设大中小城市，城镇化是城市化的一部分，城镇化是特殊历史阶段的产物，是城市化的起始阶段。

城镇化和城市化概念上的分歧与城镇化发展路径密切相关。当前我国理论界存在城镇化发展的三条路径：小城镇重点论，主张重点发展中小城镇，通过乡镇工业化推动城镇化，他们一般采用“城镇化”概念;大城市重点论，认为中国城市化道路应该以大城市为重点的，则普遍采用“城市化”一词;多元城市化论，认为大中小城市协同发展，因而不区分城镇化和城市化的差异，常常混用。《城镇化规划》提出，“城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。”表明我国官方的“城镇化”概念是坚持多元城市化论的，认为城镇化是指城市从数量、规模、分布、经济结构、社会文化和生活方式等方面发生急剧变化，从而导致整个社会的结构性变革，并不断地向深度和广度推进的过程。

二、城镇化的形成和发展模式问题

城镇化的形成和发展存在两种路径，一种是内生发展路径，或称自然形成模式;另一种是外生发展路径，或称政府驱动模式。而且，城镇化的形成和发展路径还存在一种路径依赖的关系。这种关系，为城镇化决策的制定者或者政府发挥作用提供了广阔的空间。

城镇化内生发展路径的主要特征在于，在城镇化的整个过程中，城市的形成过程是自发的，基本上不借助外部因素的作用。虽然内生发展路径强调内在因素在城市过程中的决定作用，但是实际上外部因素在这个过程中也有一定的作用。所以，在城市的内生发展路径中，内在因素和外部因素都是存在的，但内在因素起主要作用，外部因素起次要作用，而且在城市发展的不同阶段，内在因素和外部因素所起的作用也不相同。

城镇化的外生发展路径是指，本来并不具有比较优势、甚至还处于不利地位的区位，在经济和社会发展水平相对较低的前提下，政府有意识地根据现有条件，通过制定一系列政策刺激城市的发展，创造或强化其比较优势，从而吸引居民进入而实现的城镇化发展过程。这种发展路径下，政府通过有关政策和优惠措施，改善了当地的经济和社会环境，大大提高了居民迁移选址的吸引力。城市也通过经济和社会的迅速发展，提高了资源的配置效率，有力地推动城镇化的发展。在城镇化的外生发展路径中，城市的形成和发展通常是在政府的有意扶持下，通过政府部门的人为设计、强力支持而产生的，城市的产生和发展可能具有一定的超前性。

从表面上看，城镇化的两种路径似乎截然不同，但是两种发展路径之间既有区别又有联系。两者之间的区别首先表现在它们适用的条件不同，其次，二者起作用的主要因素不同，第三，二者所实现的现实目标不同。但是，城镇化的内生发展路径和外生发展路径之间区别不是绝对的，二者存在一定的联系。首先，这两种发展路径都存在区位优势;其次，二者都对城市发展水平有一定的要求，都是城市发展规律的表现，归根到底，城镇化的外生发展路径不能够完全独立于经济和社会发展的水平;第三，在城镇化发展的不同阶段两种发展路径可以同时起作用。

三、选址是城镇化过程中的一个至关重要的问题

城市在选址后，由于落脚成本、不可分性和城镇建设的不可逆性，出现选址的“路径依赖”，这种情况在政府驱动模式下的城镇化过程中变得尤为突出。就城市化过程的具体主体而言，每个进入城市的人都有明确的动机、意向，甚至带有特定的思维模式和价值取向，城镇化内在的客观规律通过人们的共性选择而具体表现出来，这是一种客观的经济过程，它具有自身发展的规律，不是一个人为可以随意控制的过程。

城市的选址不仅与自然禀赋和社会环境有关，而且与城市潜在的居民的迁移决策有关。居民的迁移决策趋同是城镇化的本质要求，因此，城镇选址是城镇化过程的起点，这对政府制定城镇化发展政策具有重要的现实意义。城镇化只有着眼于满足人和经济社会发展的需求，才能持续健康发展，才能更好地实现以人为本、以人为核心，才能推动而不是延缓经济转型升级和经济发展方式转变。

然而，政府驱动模式下的城镇化，在一定程度上类似于萨伊法则的情况，即供给能够创造其本身的需求，认为只要将城镇的基础设施和住房等建好了，就自然会有居民迁入。一般来说，居民迁移过程就主体而言，是一个重大的理性决策。每一个进入城市的人都有明确的主体性，他不仅有明确的主体动机、意向，有的甚至带着某种思维模式和价值取向。因此，城镇建设选址一定要充分考虑这些要素。这个问题应该引起中央和地方各级政府高度关注的，其影响深远。

因此，政府在城镇化推进过程中的主要作用在以下四个方面：（1）政府可以通过制度安排，提供高效的制度框架，保证经济和政治环境的稳定性;（2）建立公共研究和培训机构，形成知识网络，完善基础设施，为居民提供优良的发展空间;（3）在特定的社会政治、经济、文化和历史背景下，积极引导各种资源向有利于特定城市发展的方向转化，同时要根据城镇发展的不同阶段，采取合适的措施，从而为城镇的进一步发展奠定深厚的基础。（4）由于可能存在的政府失灵或者政策失灵，为了适应市场的不断变化，政府的政策要保持一定的弹性，充分发挥市场的作用，更好地推进城镇化更有效率的发展。

四、城镇化和产业发展的关系问题

理论表明，城镇化的发展离不开产业的发展。城镇化过程是伴随着产业结构转变的经济空间结构的调整过程，它使社会资源从低效率空间配置到高效率空间，因此，城市化过程是产业发展及其空间演变和资源在空间优化配置的过程。

新型城镇化需要发现和培育城市发展的长期动力和城市发展的核心能力。以工业化、产业化、信息化为城镇化发展的内在动力，积极探索城镇化内涵式发展道路。一是工业化引导大量的就业人口从第一产业转向二、三产业，通过人口和产业的集聚，为经济发展、社会民生奠定良好的产业基础。二是着力推进城镇化的良性内生增长模式，注重产业布局优化、产业转型升级、产业发展与城镇化的内在协调联动，为城镇长期、稳定、有序、健康发展注入内在活力。三是通过信息化、高新技术使用和对传统产业的信息化改造提升城镇化发展的水平。四是城镇化与工业化、产业化、信息化协调发展的同时，也为工业化、产业化提供了完善的基础设施和丰富的人力资本。在该城市发展所处的阶段背景下同时关注城市的发展水平、持续水平和资源能力的协调水平三大维度，从而形成真正的长期发展驱动力。

城镇化归根到底是经济发展的结果。在政府驱动的城镇化模式下，中央政府要高度重视国土规划的编制和实施，把综合国土规划作为制定相关法律、法规和政策的重要依据，保障规划的编制和实施，注重加强区域协调的机制化建设，保证规划体系的科学性、系统性和协同性。地方政府要与中央政府的宏观战略保持高度一致，在实施中央的城镇化宏观战略时，一定要强调市场决定性作用，鼓励和支持符合市场规律的经济行为;要理顺其职责和所能够控制的资源，明确城镇管理的主要目标是为社会提供公共服务。

五、城镇化和农业现代化发展的关系

2013年12月召开的“中央城镇化工作会议”指出：“城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。”这一“自然历史过程” 首先表现在城镇化是社会经济发展的客观的、必然的结果，社会经济发展到一定阶段必然会开始城镇化的历史进程，城镇化的客观性、自然性和规律性是不依人的意志为转移的。

客观地看，城镇化发生的首要条件是农业生产率的发展，较高的农业生产率使得农村出现劳动力的剩余及其转移，因此，农业的规模化和现代化生产是城镇化发展的前提条件，也是是工业化和信息化的基础。农业现代化发展的过程中，随着劳动生产率的提高，促进了非农产业从农业中独立出来，带动着工业化进程的发展，进而促进了城镇化发展;农业现代化进程为城镇化发展创造了市场条件。农业现代化中，农业人口收入不断提高，为城镇中相关产业的发展创造了市场机会;农业现代化为城镇化发展提供了要素条件。城镇化的过程本质上是生产要素在空间的集中，农业现代化的发展会产生大量的农村剩余劳动力，大量农村剩余劳动力在城镇中的集聚，促进了城镇交通、住房、水电等基础设施的建设和完善。

确保我国的粮食安全是最重要的国家战略。就目前我国农业发展的现实情况来看，农业人口的减少并非完全由农业生产率提高而引起的，其中还包含了农业人口的绝对过剩和农业人口收入较低的因素。我国要提高农业生产率，以保证我国的粮食安全，不是朝夕之功。这不仅要求我国农业科学技术水平的进步、农业投资收益率的提高，而且还要确保农业生产的规模效应，而这些方面不是城镇化本身能够解决的，涉及到包括土地制度在内的多方面因素的制约。因此，城镇化的发展过程，必然要求社会制度随之变革，这正是“生产关系要适合生产力发展水平”规律的内在要求。

六、城镇化与金融制度安排问题

我国新型城镇化过程中的资金约束是一个现实的障碍。地方政府为了弥补用于支持城镇化进程中的收入来源不足，大量高价出让土地来满足支持城镇化的资金需求。这导致一对矛盾：一方面地方政府土地收入依赖而使得地价飞涨，政府收入增加;另一方面，地价飞涨在增加了城镇化的市场成本的同时，也对城镇化过程本身存在“挤出效应”，城镇化带来的规模效率不抵城镇化带来的“高成本”（不仅包括经济成本）。如果社会成本和经济成本上升过快，超过了中国现有收益率的提升速度，那么，福利成本、资金成本、城市运营的行政成本等都快速上升，将导致城镇化的规模效应被高成本所吞噬，直接影响着产业的竞争力，中国经济的可持续增长面临着挑战。我国的生产要素，尤其是金融资本，是被政府控制或强力干预的，因此如何选择资源合理配置机制事实上决定了我国城镇化未来的发展状况，要控制城市化成本过快上升，政府可起到关键作用。因此，新型城镇化过程中的金融安排是一个重大的问题。

城镇化过程的自然历史过程发挥作用的机制在于市场经济的本质，在于受价值规律约束并体现价值规律要求的“看不见的手”。市场价值规律支配着物价的涨落，支配着资源运动的方向和规模，同时支配着城镇化的进程。资金流入城市，与此伴生的农民转化为城市居民，以及城市人口的流动，无不受价值规律的制约。从政府驱动模式下，政府要充分重视金融市场的作用，政府的作用就是营造良好金融发展环境、维护正常竞争秩序、规范市场主体行为，这就是要把资源配置权交给市场，通过市场竞争选择最有效的投资领域和资源使用主体。只有激发千千万万个市场主体的活力和创造力，我国的新型城镇化道路才能越走越宽广，只有这样，才能为我国新型城镇化的健康发展打下坚实的制度基础。

总之，新型城镇化不仅仅是经济发展的内在要求，是经济结构的转型，还有社会结构的重组、生活环境的保持、还有政治治理结构的变革。新型城镇化是一个自然经济过程，是一个经济、空间和人口相互协调的过程，是一个资源在空间优化配置的过程，它是经济城镇化、空间城镇化和人口城镇化的辨证统一过程。

本文系上海市教委科研创新一般项目（项目编号：14YS137）和金融学院金融专业综合改革教改课题的阶段性成果。