美国金融消费者保护局的实践经验及启示

陈瑞

2008年金融危机后，金融消费者利益的保护引起了人们的高度重视，美国随后成立了金融消费者保护局。2014年4月9日，美国金融消费者保护局（CFPB）和美国货币监理署（OCC）宣布与美国第二大银行美国银行达成和解协议，美国银行由于误导消费者购买额外信用卡产品，以及非法对用户未曾收到过的信用卡监测和报告服务收费，将支付7.72亿美元罚款和退款。CFPB自成立以来，主动出击、积极作为，在具体运作过程中积累了大量经验，在后金融危机时代对加强华尔街金融监管、强化金融消费者的保护和提振美国经济起到了积极作用。笔者以为，美银案例以及CFPB的实践经验对我国进一步加强金融消费权益保护、维护金融稳定乃至社会稳定具有很强的借鉴意义。

一、美银案例概况、CFPB成立背景及主要做法

（一）美银案例概况

CFPB称，2010-2012年间，美国银行向消费者推销了两种信用保护附加服务，该服务允许消费者在失去工作或面临其他经济困境时获得部分卡债减免，电话销售员通常会就这些产品进行误导性宣传;同时该行还在2000年-2011年期间违法向190万个账户收取信用检查和报告服务费，但并未提供服务。对此，美国银行没有承认也没有否认违规操作，只是声称已在2011年12月停止销售身份信息防盗产品，在2012年8月停止上述支付保护产品，并已向大部分相关消费者退款。最终，美国银行与CFPB和OCC达成和解，即美国银行向CFPB和OCC分别支付2000万美元和2500万美元罚金，其余7.27亿美元退还给消费者。美国银行最后还表示，其对消费者承诺的退款金额实际为7.38亿美元，要大于和解中达成的金额。此次和解是美国金融监管机构在信用卡附加服务方面赢得的最大一宗和解案，CFPB在和解中要求的退款金额也为历史之最。

（二）CFPB成立的背景

2008年国际金融危机凸显金融消费者权益保护不足。危机发生后，以美、英为代表的发达国家和一些国际金融组织充分认识到保护金融消费者权益对于维护社会公众对金融体系的信心和金融体系稳定的重要性，忽视对金融消费者的保护，会破坏金融机构赖以发展的公众基础，从而危及整个金融稳定乃至社会稳定。因此，有关国际组织和政府纷纷通过改革相关立法和监管体制，进一步加强金融消费者保护，以修复现行金融监管体制的制度性缺陷，使得金融消费权益保护与宏观审慎管理、微观审慎监管成为金融改革的三条主线。2010年4月英国拆分金融服务监管局，成立金融市场行为监管局，履行金融消费者保护职责。2010年7月21日，美国颁布了20世纪30年代以来最全面、最严厉的金融改革法案——《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，这部法律从根本上改变了美国现有金融监管格局，对金融消费者权益保护做了全面规定，并整合原本四分五裂的个人消费者保护体系，在美联储内部设立了一个专业性消费者保护机构——金融消费者保护局，即CFPB。该法的实施对美国金融体系产生了强烈冲击，并将影响全球金融监管改革的下一步走向。

（三）CFPB的主要做法

1.出台全方位的消费者保护规则。CFPB已经颁布诸多规则，比如更新IT系统、修改业务流程、相关员工培训等，涉及住房按揭贷款、学生贷款、电子汇兑、信用报告等领域，每颁布一项规定，都对推动金融消费者权益保护起到了积极作用。

2.加大问责和处罚力度。通过派驻“金融警察”、永久性查帐和内部营运督导以及约谈公司主管等方式，对联邦金融机构侵害消费者权益的行为予以制裁，加大对违规行为的问责力度。CFPB从2011年中期开始运营至今已就信用卡附加产品违规方面开出5张巨额罚单（包含罚款和退款，下同），其中2012年7月向美国第一资本金融公司开出2.1亿美元罚单，2013年9月向美国第一大银行摩根大通开出3.89亿美元罚单。此外还对“美国运通”、“发现金融服务”等行业巨头课以罚款。

3.建立网络投诉机制。CFPB建立了网络投诉机制，消费者可通过CFPB网站提交投诉，并可查阅投诉受理进程，目前受理的投诉主要是在银行账户和服务、信用卡、信用报告、转账、住房按揭贷款等领域。网站上还有专门鼓励机构内部人士“爆料”的相关内容。

4.提高信息透明度。CFPB要求对包括信用卡和抵押贷款在内的金融产品成本、杠杆率、风险状况以及消费者应明确知晓的事项进行及时披露。确定金融理财产品的合理杠杆率并以此为标准，其他越过合理杠杆率的产品会受到更多的监督。

5.进行金融消费者保护监测和研究。 CPFB内部专设研究部门，研究、分析并报告金融市场上有关金融消费者产品和服务的现状和未来发展趋势。研究重点分为两类。一是金融机构在执行金融消费者权益保护法规方面的情况，包括其他联邦机构、法院、投诉等涉及的同类问题。二是金融消费者保护问题的分析。此类报告向消费者介绍金融产品和服务的特征、成本、收益和风险，保障消费者的充分知情权，同时，报告还披露金融产品和服务交易的管理情况，包括产品和服务的成本、费用及数据处理等。

二、对我国的启示

（一）为维护金融稳定，应进一步加大金融消费权益保护的法制建设力度。金融市场上，作为市场交易的双方，金融机构的稳健经营和金融消费者的权益保护是金融业稳健发展的两个方面，有着不可分割的联系。随着我国金融产品和服务形式的多样化、差异化发展，金融消费日益渗透到社会公众日常生活领域。由于违规成本低，各地金融消费纠纷日益增多。上海高院《2013年度上海法院金融商事审判白皮书》显示，金融机构违规经营包括期货公司以委托理财为名违规从事融资业务;保险公司放任他人代被保险人签名造成合同无效;银行在办理消费信贷业务时捆绑销售保险产品，金融机构员工为完成销售任务进行不当宣传和推销，为促成交易放任借款人提供虚假信息等。这些纠纷大大损害了金融业的社会形象和社会信誉，侵蚀了金融机构稳健经营的基础。而长期以来，我国金融监管制度主要是站在金融机构的角度来设计，对金融消费权益保护缺乏系统、规范的制度建设，至今没有一部专门的法律法规。新修订的、被寄予厚望的《消费者权益保护法》只字未提金融消费权益保护，其中笼统涉及的“有关国家机关应当依照法律、法规的规定，惩处经营者在提供商品和服务中侵害消费者合法权益的违法犯罪行为”，也因缺乏金融领域下位法的配套而成了“空中楼阁”。导致各个监管机构正在推进的金融消费权益保护工作，因缺少法律法规的强力支撑显得约束不足、惩处无力。国际国内经验教训告诉我们，金融消费权益保护的法制建设已十分迫切。

（二）为维护社会稳定，应进一步加大金融消费权益保护的工作力度。美国银行因为“误导性宣传”、“欺骗性销售”、“不合理收费”等理由便遭来巨额处罚，折射了美国纠维金融业社会形象、稳定金融业社会公众基础的坚定决心。正如CFPB负责人理查德·科德雷所说：“我们一直就企业的信用卡附加产品违规行为发出警告”，“美国银行既欺骗消费者，又对不佳的服务进行不合理收费。我们不会容忍这些行为，并将在惩罚市场中无理对待消费者的企业继续保持警觉”。反观国内，金融机构侵犯消费者权益的案例越来越多。上海高院白皮书显示，2010年-2013年，上海法院受理一审涉金融消费权益纠纷案件59181件，占同期一审金融商事收案总数的61%，且收案数量呈逐年飙升态势，如2010年-2013年汽车消费贷款纠纷案件数量分别为70件、155件、6037件、7097件。尽管如此，却鲜有金融机构因侵犯消费者权益而被监管部门处罚的案例。于是，当消费者认为被“欺骗”或权益受到损害时，常常寻求自己的力量来解决，除了诉诸法院等正常手段外，围堵银行等非正常手段也成了消费者普遍采取的方式之一。今年2月19日松花江号信托违约后，投资者先后于3月24日和4月28日围堵建行总行，理由是“在购买的时候，我们享受了‘一站式服务非常的‘强势和‘有保证。甚至有很多支行行长亲自出面进行推荐，说此款信托计划是经过建设银行总行审批通过的信托计划，企业资质优良，是建行AAA级客户，还款完全没有问题，是一款‘无风险高收益的理财产品。”有分析人士认为，银行内部人员或者部门为了本部门和个人利益最大化，不惜隐瞒产品风险，有意夸大产品的安全性和收益，以忽悠储户购买，从而让自己获益，甚至银行员工在银行不知情的情况下，冒充银行名义向客户销售产品，而客户由于在银行网点办理，有银行信用担保，有银行员工作证，轻易相信夸大宣传，最后产品兑付出现问题才恍然大悟。像这样宣传以银行信用来“背书”、后果却不以银行信用来兜底的金融消费纠纷在各地常有发生。现实情况表明，进一步加大金融消费权益保护工作力度，建立一个理性和谐的金融消费秩序，避免金融消费纠纷陷入医患纠纷式的两难境地已刻不容缓。

（三）为维护消费者的合法权益，应进一步丰富金融消费权益保护的执法方式。从上述案例来看，美国对金融机构违法违规的处罚方式是：处以罚款，并将违法所得退还消费者，即“打一棒子，并让你怎么吃进去的怎么‘退回去”。而我国一般是：没收违法所得，并处罚款，即“打一棒子，并让你怎么吃进去的怎么‘吐出来”。“退”与“吐”一字之差，虽然对违规主体的处罚表面都一样，但结果却大不相同：美国是既罚又退，受害者得到了补偿，我国只罚不退，受害者没有补偿;美国除了巨额罚金外，还要让违规者花费大量的人力、物力、财力将违法所得退还给几百万的受害者，我国则违法所得与罚金一并缴纳，简单“省事”得多，“财大气粗”的金融机构或许会对罚款“不屑一顾”：“不就是出点钱嘛”。在最新的2014福布斯全球企业2000强榜单上，我国工、建、农、中四大国有商业银行分列1、2、3、9位，即便中国银行其利润也高达255亿美元，比摩根大通多82亿美元。经过改革开放后特别是近十年来的快速发展，我国金融机构已不再“弱不禁风”“不堪一罚”。显然美国的方式更能让违规者“记忆深刻”，惩治与教育的效果更好。因此，金融消费权益保护工作不仅要让违规者受到惩罚，还要让受害者得到补偿，更要让违规者付出金钱以外更多的代价，达到“杀猴给鸡看”的警示效果。

（四）为提高金融消费权益保护的效率，应加快金融消费权益保护网络的建设。从CFPB保护金融消费权益的经验来看，完善的网络发挥了重要作用。因此，建议金融监管部门尽快建立金融消费权益保护网站，建立金融消费网上投诉机制，让消费者足不出户即可实现投诉，以降低投诉成本，提高消费者维权的积极性。金融消费权益保护部门要结合日常受理的投诉案件，定期通过网站向公众发布金融消费权益保护监测与分析报告，确保对正在违规或将要违规的金融机构起到警示作用，对广大被“蒙蔽“的消费者起到警醒的作用。同时，要求金融机构提高信息透明度，规定金融机构开发的各类金融产品，其成本、杠杆率、风险状况以及消费者应明确知晓的事项须提前在该网站进行披露，让消费者明明白白消费，达到“股市有风险，投资须谨慎”的教育效果，从而建立一个“公开透明、风险自担”的金融消费环境。