试论PPP机制在保障性住房建设中的运用

黄小强

摘要：住有所居是我国住房保障体制的目标。在当前普通商品房价格高企背景下，中低收入家庭居住困境日益凸显。在“十一五”和“十二五”期间，我国开始大力发展保障房建设，已取得一定成效，保障房覆盖率显著提升，但资金不足、分配不公、管理低效等问题制约了保障房的健康稳定发展。针对以上问题，本文提出引入PPP（public-private partnership）机制作为保障房领域的新型发展方式，通过对PPP的特征及优势进行分析，提出了PPP在保障房领域运用的政策建议。

关键词：PPP;保障房

一、我国保障性住房发展情况

住有所居是人安身立命的根本。自1998年我国开始实行住房分配货币化改革以来，房地产经济功能被过度挖掘，甚至一度被确立为国民经济的支柱产业，民生保障功能被忽视。数据显示，1997-2002年，我国经济适用房开发投资占住宅用地的比重保持在11%以上，最高时超过16%，从2003年开始下降，到2009年已降至44%。投入不足造成了我国住房供给的结构性失衡：一方面普通商品房供给过剩，价格居高不下，居民难以承受，另一方面，保障性住房供给不足，覆盖面狭窄，居民难以享受。为了解决住房供给失衡，平抑商品房价格，我国自2006年出台了一系列办法，大力推进保障性安居工程建设。“十一五”期间，初步建立了以廉租住房、公共租赁住房、经济适用房等为主要形式的住房保障体系。“十二五”住房规划纲要进一步提高了住房保障水平目标。从实行情况看，保障房计划得到了有力推进，但也暴露出保障房建设在资金、效率等方面仍然存在较多问题，制约了保障房的良性发展。

（一）住房保障建设资金存在较大缺口。保障房建设资金主要来源于中央、地方政府的专项资金供给，缺口较大，特别是近年来，保障房投资开工的数量增长和单位建筑成本上升进一步加大了资金缺口。以2011年为例，当年全国保障住房建设目标 1000 万套，每平方米建筑面积的建设成本为2372元，假定每套房平均面积为 60 平米，需要资金142万亿，其中，各级政府资金来源大约5000 亿，缺口为9000 亿。比照2011年情况，“十二五”期间初步估计资金缺口在3万亿-4万亿之间。同时，地方政府保障房建设积极性不足进一步扩大了资金缺口。有研究对2009年江苏省地方政府保障房实际支出值与其他国家政府保障房合理支出值相比较，除南京外，江苏省12个地市保障房支出缺口平均为40%，即在一定的经济发展水平和财政能力下，地方政府保障房建设的实际支出值低于合理支出值。

（二）保障房的使用效率偏低。除了资金缺口造成的保障房供给总量不足之外，保障房在质量、规划和分配等方面的问题降低了现有保障房的使用效率，进一步降低了保障房的有效供给。

一是保障房建设质量不高。低成本投入导致保障房收益远低于普通商品房，企业仅能获得微薄利润。在缺乏良好正向激励机制情况下，企业在房屋建筑的技术使用和投入方面缺乏积极性和主动性，容易出现偷工减料的现象，使得保障房建设标准和质量低于国家标准。2011年住建部对广东省119项工程勘察项目检查中，不符合22项，不符合项占比近20%。近几年，各地关于保障房因墙体开裂、“瘦身钢筋”、混凝土不达标、抗震标准低等导致居住条件差、难以入住甚至推倒重建的报道频频出现。

二是保障房规划不尽合理。各地保障房，特别是经济适用房建设选址主要集中在城乡结合处或比较偏僻的郊区。相比与普通商品房，保障房周边基础设施、公共服务、公用设施配套较少，低收入家庭接受的交通、医疗、娱乐、子女就学等服务相对落后，对于大多数工薪阶层，生活和交通的不便会增加低收入家庭的生活成本，使得他们更愿意选择租住或购买居住条件较差但距市区较近的商品房，而不愿意租住或购买价位较低的保障房。

三是保障房的准入和退出机制不健全。与商品房市场定价不同，我国保障房采取轮候抽签制度来保证符合条件的家庭享有公平获取保障房的权利，但保障房分配领域仍然存在大量 “非低收入家庭”住进保障房市场的案例，使得真正的低收入家庭得不到保证。此外，随着家庭经济状况的改善或人口变化，许多不再符合保障资格的购买者或租用者因各种原因继续占用保障房或享受政策补贴，导致大量排队等候的家庭无法正常进入获得政策优惠。

二、PPP机制的引入及其优势

PPP（public-private partnership）自上世纪90年代就已经在我国进行了相当的实践。世界银行数据显示，1990-2012年期间，我国共上马1065个基础设施建设PPP项目，远高于英国（648）、韩国（567）、澳大利亚（127）、印度（725）等国，并且围绕基础产业和基础设施、市政公用事业和保障性住房、社会事业等领域出台了《市政公用事业特许经营管理办法》、《收费公路管理条例》等一系列规定。但是PPP项目主要集中在能源、电信、交通、供水及污水处理等领域。2011年，北京成立保障性住房建设投资中心是我国首次在保障房建设方面引入PPP机制。随着我国保障房建设规划的推进，为缓解或者弥补政府财政资金的不足，天津、重庆、青岛、潍坊等地也陆续采取PPP机制建设保障房。

（一）PPP的概念及特征。PPP机制产生于20世纪70年代的英国，上世纪90年代被广泛运用于医疗、交通、教育、公共设施服务等领域。什么是PPP，理论上尚未一致。本文认为，PPP是指公共部门和私人机构在不违反相关法律法规前提下，基于平等地位，在自愿的基础上达成的以建设准公共物品或服务为标的，以增进社会福利为目的，共享收益和分担风险的长期合作协议。具有以下几点特征。

1PPP为有条件的平等及自由合作。签订合作协议时公共部门和私人机构地位平等，不存公权力的运用和强制。但基于PPP标的的准公共性，使其具有行政合同特征，在受私法制约的同时，还受公法制约，合作双方在合同自由度上受到一定限制：一是政府不得超出法律授权范围就PPP项目提供许诺;二是企业除承担正常的经营活动风险外，还需承担一定的社会效益评估责任，对有损社会效益的经营行为将有被处罚，甚至单方取消合作的风险。

2PPP以提供准公共物品或公共服务为目的。在城镇基础设施建设、教育、医疗等准公共物品或服务领域，通过PPP机制将政府集生产者和提供者于一身的模式转变为政府充当提供者，私人机构充当生产者，可以充分发挥政府和私人机构的各自优势来提升准公共产品服务的效率和水平，为普通民众提供优质高效的公共物品或服务。

3PPP具有一致的项目目标。具体体现为利益共享和风险分担。一是PPP不以利润最大化为目的。私人机构只能在约定条件下实现自身利益最大化，而公共部门则是在约定条件下实现公共福利和利益的最大化;二是PPP追求项目整体风险最小化。公共部门和私人机构按照各自优势，承担自己最善于应对的风险，减少合作对方风险，而不是减少自己的风险，从而降低整个项目的成本。

4PPP采取项目全寿命周期管理模式。PPP属长期合作关系，包含了项目从规划、立项、评估、建设、经营、移交等整个周期。合作各方在各个环节进行密切合作，通过生产技术和管理技术创新提高提供公共物品或服务的效率和水平，通过私人机构提高经济资源特别是公共资源的使用效益和综合效率，最大限度地满足社会公众的需要。

（二）PPP与传统方式的比较优势

在保障房建设领域，我国目前采取的方式主要有三种：一是政府直接建造住房。由政府成立相关机构负责保障房的建造、招标、设计、管理等;二是向开发商提供补贴，间接提供住房。政府承担监督和规划职能，不承担开发职能;三是直接发放补贴。政府直接向低收入家庭发放住房补贴支持他们改善住房条件。这三种方式在保障房建设中发挥重要作用的同时，也暴露出了如资金来源单一造成财政负担过大，收益较低造成开发商热情不高，补贴使用管理困难造成补贴效益低下等问题，且三种方式主要集中在保障房建设环节，对保障房分配和管理均未过多涉及。与之相比，PPP的优势在于其能够全程参与保障房的建设、分配、管理各个环节。

1建设环节。一是PPP能更加有效地吸引社会资本进入保障房领域，缓解政府财政压力。私人机构作为PPP公司股东仅以其股权份额为限承担有限责任。同时，PPP公司为政府和私人机构的利益共同体，能够确保私人机构获得政府承诺的稳定回报。二是PPP能够鼓励私人机构加大技术投入，提升保障房建设质量。在收入确定的情况下，通过投入新技术，提高管理效率，可以降低工程成本，获取更多的收益。三是PPP收益除来源于政府，还有相当部分来自使用者付费，保障房的区域规划、配套设施、户型设计与PPP未来收益相关，有利于提升保障房居住的舒适性。

2分配环节。一是由政府与私人机构合作成立的PPP公司作为保障房分配规则的执行者，政府部门仅充当规则制定者，可以有效降低政府部门内部寻租，减少腐败带来的分配不公。二是PPP公司可以更加有效地整合各类信息，提高保障房分配效率。如建立家庭收入调查制度，由专门部门和专业人员对申请保障房家庭收入、信用进行核定和确认，对申请者资格进行更加适时、准确地确认，提升分配效率。

3管理环节。一是PPP公司可以通过配套商业设施收费等方式对远低于低市场价格的保障房物业费用进行补贴，低收入家庭只需负担较少的物业费即可享有优质的物业服务，在住得起的同时，避免保障房变成“贫民窟”。二是PPP公司基于利益驱动和收回成本的需要，会比政府部门更加及时的根据保障房使用者的财产变动及其房屋使用情况等信息，针对不同条件的家庭采取不同保障措施，提升保障房的使用流转效率。

三、政策建议

（一）合理选择PPP模式。根据前文所述，就保障房PPP而言，公共部门与私营部门之间应根据自身在融资、设计、建设以及运营和维护等四个方面的优势来承担相应的责任和风险，通过不同组合，形成不同的合作模式（见下表）。

目前，我国保障房主要分为经济适用房和公共租赁住房（2014年起公共租赁住房和廉租住房并轨运行）两大类，对于已建成的项目，其融资性要求不高，主要在于后续的维护和管理，可以采取管理合同、TOT、租赁（现有设施）和特许经营等模式，而对于需要新设计、新开发的项目，则可以选择DBL、BTO、BOT、DBFO等模式。

（二）完善PPP管理制度。一是出台具体的管理办法。对PPP范围进行界定，明确政府部门和私人机构各自的权利和义务，建立PPP项目承包商竞争性程序，明确 PPP 项目运用与保障性住房建设的程序设定、参与方权责、风险分配、退出以及纠纷处理机制。二是构建PPP运行框架，明确各方主体职责。明确财政部部门主要负责PPP项目审核、风险把关，保证在PPP生命周期内政府财力可负担，宏观财政状况可持续;成立PPP中心等单独机构作为政府唯一代表，将保障房投资、建设、管理等职能从政府部门分离出来，克服政府“多部门多头管理”的问题;采取公开、透明的名单化管理，接受社会监督，确保合作方的资质合格;健全法律、财务、金融等第三方专业咨询市场，借鉴国际标准完善信息披露和审计制度，提高项目透明度为。三是引入用户监督机制。在政府PPP监管机构中吸收中低收入家庭代表，将用户使用评价作为PPP成败的关键指标;在具体的PPP合作项目公司中成立类似业主委员会的机构行使用户监督权。

三是构建PPP保障机制。与传统的政企合作方式相比，PPP也存在私人机构追逐利润、项目融资成本高于政府、交易成本高于传统项目抵消效率优势的情况。有必要对PPP建立相应的保障机制降低PPP失败的风险以及带来的损失。成立政府部门或私人机构PPP基金，由政府财政出资和企业共同缴费形成互助基金，在融资困难时提供担保，在项目难以维系时提供救济，在项目失败时提供补偿，维护公共利益不受损害;设立政府PPP上限，防范财政风险。从国际实践看，许多国家均设立政府PPP上限，如巴西为GDP的1%，在我国地方政府融资平台债务相对严重的情况下，有必要选择一定的指标来设置上限，如PPP项目债务总额占政府当期财政收入或者GDP的比例，PPP合同总额占政府当期财政收入或者GDP的比例等。

参考文献：

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[2] 《基于公私合作（PPP）的保障房投融资创新研究》 陈 华 张梅玲 《财政研究》2012年第4期

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[4] 《当前保障性住房建设与管理存在的问题及对策》王启富 史 斌 谢国光 《三江论坛》2011年第11期

[5] 《PPP协议中的法律问题辨析》 湛中乐 刘书燃 《法学》2007年第3期