兼顾城市规划因素的城镇土地定级技术路线探讨——以武汉市商业用地定级为例

陈 韦，熊向宁，王 芳，2，黄广生

（1.武汉市土地利用和城市空间规划研究中心， 湖北 武汉 430014；2.武汉大学资源与环境科学学院，湖北 武汉 430079）

兼顾城市规划因素的城镇土地定级技术路线探讨
——以武汉市商业用地定级为例

陈 韦1，熊向宁1，王 芳1，2，黄广生1

（1.武汉市土地利用和城市空间规划研究中心， 湖北 武汉 430014；2.武汉大学资源与环境科学学院，湖北 武汉 430079）

研究目的：基于国家行业规程对城镇土地定级因素因子及土地定级技术路线进行再认识，并提出一种兼顾城市规划影响的城镇土地定级技术途径。研究方法：采用多因素综合评价法建立地价潜力模型,揭示城市规划对土地质量的综合影响，基于模型测算结果提炼成城市规划因素因子，纳入城镇土地定级因素因子体系后参与多因素综合评价确定土地级别。研究结果：城市规划通过协调城市空间布局和综合部署各项城市建设对土地价值的空间分布及变化趋势产生了重要影响；兼顾城市规划因素的土地定级技术路线不仅能克服传统土地定级的局限，而且对现有国家规程的技术框架进行了扩展。研究结论：武汉市商业用地定级的实证研究结果验证了技术路线的有效性。

土地经济；土地定级；多因素综合评价；城市规划因素；武汉市

Key words: land economics; urban land grading; multi-factor synthetic evaluation; urban planning factor; Wuhan City

1 引言

城镇土地定级是根据城镇土地的经济、自然两方面属性及其在社会经济活动中的地位和作用，对土地使用价值进行综合评定，并使评定结果等级化的过程。伴随着中国城镇土地使用制度和住房制度改革以及房地产市场的不断发展，2002年7月起实施的《城镇土地分等定级规程》（以下简称《规程》）对中国城镇土地分等定级的基本原则、技术途径、程序、方法和成果形式进行了统一规范，确立了土地现状条件为主导的定级技术思路。然而随着城市化进程的不断加快，城市规划对城市空间布局的控制引导和各类建设项目所做的综合部署起着决定性作用，特别是对城市土地利用所做的安排、对城市土地质量产生的影响也越来越显著。国内学者开展了大量关于城市规划与城市地价互动关系的研究[1-6],结合城市规划对土地估价技术改进进行了探索[7-8],对城市规划驱动下的地价时空演变及动态模拟进行了定性或定量研究[9-14]，表明城市地价不仅仅是指土地利用结构下的现状土地价格，更为重要的是土地未来发展溢价，即规划预期地价[12]。城镇土地级别是土地价值的直观反映，土地定级应考虑城市规划对城市发展的控制引导所造成的土地价值超前变化影响。

目前国内鲜有文献涉及土地定级中评价规划影响的思路和方法，仅有北京大学张东航[15]提出规划折现的方法，即将定级评价单元分值分成现状分值和规划分值两个部分，其中规划分值是通过定义规划状况现实影响折扣系数（规划实现率和年期修正系数的乘积），将规划完全实现后的评价单元分值进行折算后的结果。这种技术方法综合了土地的现实价值和潜在价值，但折扣系数的确定仍然是主观判断的结果，缺乏有效的支撑依据。在城镇土地定级的实践层面，《规程》提出了规划模拟定级和规划修正定级两种考虑规划条件的城镇土地定级方法，但在参数设定、量化方法等方面操作性欠佳。目前尽管一些城市已经引入了城市规划因素，但大多将规划因素简单等同于现状因素，将规划定级与现状定级进行加权平均后作为最终定级结果，对规划因素的具体内涵及影响也多为主观判定。这种简单化的处理方式缺乏对城市规划因素对土地级别影响方式和幅度的系统分析，定级结果同样缺乏可靠的依据和支撑。总体而言，目前中国在量化城市规划因素对土地质量影响方面的研究仍然较为薄弱，缺乏对引入城市规划因素的城镇土地定级技术体系和实现路径的系统分析。本文根据2011年完成的《武汉市土地定级与基准地价更新》研究成果，对如何开展兼顾城市规划因素的城镇土地定级进行探讨。

2 兼顾规划因素的土地定级技术路线设计

2.1 土地定级因素因子再认识

《规程》根据城镇土地有偿使用的本质特征，按照综合定级和分类定级两种方式，初步提出了综合定级和商业、住宅及工业三种用地类型的土地定级因素因子框架。此外，由于社会经济发展水平、自然条件禀赋等方面的差异，《规程》要求各地可结合自身土地定级工作实际情况选择其他方面的土地定级因素，如城市规划因素。尽管《规程》为城市规划因素参与土地定级提供了行业技术规范依据，但基准地价编制期限一般为三年，对土地利用管理来说是一个较长的过程，必须统筹兼顾现实与未来；另一方面在中国快速城镇化背景下，城市的发展日新月异，土地市场变化频繁，土地价值的时空变化显著。在土地价格管理模式无法做到动态实时的情况下，科学预测土地价格趋势，为土地管理提供相对较长适用期限的基准价格，尤显重要。因此，将城市规划因素纳入土地定级的评价因子体系进行综合考虑，是新时期城镇土地定级总体技术框架的核心所在。

城市规划对土地质量的影响形式多样，表现复杂，但从城市规划自身对城市控制引导以及对土地利用产生的影响来看，主要表现在4个方面：（1）从城市规划编制体系角度来看，城市总体规划、分区规划、详细规划等不同编制层面的城市规划，分别从宏观的城市发展战略、中观的局部地区用地和人口安排以及微观的土地资源配置和开发建设等层面对土地质量的整体水平、级别划分、边界范围产生直接影响。（2）从城市规划编制内容角度来看，用地开发性质、空间结构、交通组织、建设强度管控、公共设施布局、市政基础设施规划、生态环境及历史文化保护等方面的内容对城市土地利用都进行了系统化的深度安排，而土地的规划性质、开发强度对土地的价格起着决定性作用，而且对土地质量不仅表现出因城市功能提升、区域环境改善而带来的正向提升，如旧城改造、环境整治等，也表现出因部分公共建设活动而对邻近地区产生的负向外部效应影响，如电力、环卫、医疗等大型市政及公共设施建设等。（3）从城市规划实施角度来看，不同的规划实施战略决策也对土地质量的空间分布产生显著影响，如旧城改造优先导向下的规划实施模式将趋向于形成单核心并圈层递减的地价分布模式，而新城开发优先导向下的实施模式将趋向形成单核心辅以多个次核心的地价空间分布结构。（4）从城市规划时效角度来看，随着规划年限的缩短，对土地质量的影响也表现出渐强的效应，如5年期限的近期建设规划比20年期限的城市总体规划更具有城市建设针对性和导向性，对土地质量的影响也表现得更为具象，部分具有明确实施性的专项行动规划如轨道交通规划更表现出显著的超前影响。

因此，作为一项政策性和时效性强的技术工作，城镇土地定级的规划因素因子选择应根据城市具体情况，在规划时限、规划尺度及规划类型方面有所侧重，时限以3—5年的近期城市规划为主，规划尺度以明确区域建设意图的中观或微观城市规划为主，规划类型以围绕具体建设项目的实施规划或建设计划为主。

2.2 土地定级技术路线再认识

《规程》已经建立了以多因素综合评价法为核心、以土地现状为主导的城镇土地定级技术体系，也为兼顾城市规划因素的土地定级拓展预留了灵活操作的空间，即将城市规划因素因子纳入《规程》提出的因素因子体系，确定各因子权重后采用多因素综合评价法划分土地级别。可见，当前兼顾城市规划因素的城镇土地定级技术核心落脚为城市规划因素因子的选择及权重确定（图1）。

图1 考虑城市规划因素的土地定级技术体系框图Fig.1 Diagram of the technical system on urban land grading combining urban planning factors

2.2.1 城市规划因子选择 描述城市规划对土地质量产生的影响是一项涉及时空变化的复杂系统工程，对城市规划因子的选择重点应强调规划影响显著性和区域指标差异性，规划因子选取过少将难以客观反映对土地质量的影响，选取过多将加大评价系统的复杂性和工作量。因此从武汉市实践经验来看较为可行的方法是：综合分析各层面和类别的城市规划发展目标和控制要求，通过建立地价模型将城市规划对地价的影响以地价潜力的形式进行量化表达，并作为城市规划因子参与系统评价。

2.2.2 城市规划因子权重 确定城市规划因子权重时，可在采用特尔斐法第一轮专家打分时，暂按《规程》中的因子权重范围要求将常规必选和备选因子总分设定为100分，而将城市规划因子的分值单列，各因子权重分值以专家打分结果标准化后的结果为准。通过不设权重分值范围限制的第一轮专家打分结果即可大致获取专家对城市规划因子影响度的判断趋势，在后续的第二轮、第三轮的因子权重打分表中即可相应设计出包括规划因子在内的所有因子权重分值范围，使各因子权重分值方差符合有关统计学要求。

3 实证研究

3.1 研究区概况

武汉市于2010年启动了新一轮土地定级与基准地价成果更新修订，对考虑城市规划因素开展土地定级进行了尝试，本文以最具代表性的市区商业用地土地定级为实证案例。本文所指的武汉市市区指市辖的江岸区、江汉区、硚口区、汉阳区、武昌区、青山区、洪山区7个中心城区，以及东湖新技术开发区和武汉经济技术开发区两个国家级开发区，总用地面积1086.67 km2。

3.2 地价潜力模型构建

3.2.1 建模思路 鉴于《武汉市近期建设规划（2011—2015）》（以下简称《近期规划》）提出了新一轮城市总体规划指导下的城市建设目标和空间发展框架，从公共服务、和谐住区、制造产业、交通畅达、生态城市、名城保护、设施提升、城乡统筹8个方面提出了近期行动计划，同时明确了50个武汉市近期重大建设项目及建设项目库，可全面反映武汉市近期土地质量的预期变化，因此选择近期规划作为规划因子选择的上位依据。为使模型具有更好的延续性和扩展性，同时也为下一步城乡统筹思路下的远城区与中心城区地价一体化协调匹配奠定基础，本文将模型建立范围扩展到城市建设区外围高速公路附近乡、镇行政边界为基本界线的武汉都市发展区，总面积3261 km2。

本文采用多因素综合评价法建立武汉市近期地价潜力模型（图2）。本模型认为城市土地价值包括现实价值和潜在价值，城市规划影响的是潜在价值，也即模型测算结果。基于《规程》提出的土地定级方法，划分评价单元，将土地质量以评价单元总作用分值的形式予以量化，分别测算各评价单元规划实施后的总作用分值与现状条件下的总作用分值，两者的差值即揭示了城市规划影响下的地价潜力，映射了城市规划对土地价值的潜在作用影响。

图2 地价潜力模型构建思路Fig.2 The approach of potential land price modeling

3.2.2 评价指标及权重 首先基于近5年武汉市有形土地市场价格空间分布特征趋势，结合规划资料的详尽程度，确定商业中心辐射度、交通易达度、设施完善度和环境宜人度4项评价因素，并细化为商业中心区、道路通达度、公交便利度、轨道交通、对外交通便利度、基础设施配套及景观环境7个评价指标（表1）。

表1 地价潜力评价指标一览表Tab.1 The indicators of potential land price evaluation

将土地市场成交样点地价进行修正后，首先确定单项因子最高功能分，同时考虑因子的等级和规模确定各级别因子的作用半径和功能分；其次按距离衰减确定各因子现状作用分；再建立样点修正地价与各因子现状作用分值之间的多元回归方程，求出各因子权重及合成权重（表2）。

表2 地价潜力评价指标权重表Tab.2 The indicators weights of potential land price evaluation

3.2.3 模型计算 首先对评价区域划分出250 m×250 m的评价单元，根据前述评价指标体系和指标权重，分别求取各评价单元现状和规划实施后两个时点下的总作用分值，并利用现状及规划用地性质图、规划重点建设地区布局图分别对现状和规划总作用分值计算结果进行局部边界修正，将修正分值结果求取差值即为规划因素影响的商业用地潜在总作用分值（图3，封三）。根据潜在总作用分值频率统计结果共划分出城市规划因素影响下的商业地价潜力，分为9个级别（图4，封三）。

3.3 考虑规划因素的土地定级

武汉市商业用地地价潜力模型评价结果表明，未来3—5年，预期商业地价增长较大的区域主要集中在近期规划确定的各类商业中心区，这些区域也是交通轨道、快速路建设的重点区域。潜力分级结果综合了近期规划对城市土地价值的影响，将其提炼为规划地价潜力因子，作为一项土地定级的面状因素参与多因素综合评价。

将规划地价潜力因子纳入土地定级因素因子体系，采用特尔斐法进行3轮权重打分，其中第一轮打分结果须进行因子权重标准化处理，最终确定武汉市商业用地定级因素因子体系及权重结果（表3）。根据《规程》提出的城镇土地定级程序，采用多因素综合评价法，最终划定商业用地分为9个级别。

表3 武汉市商业用地定级评价指标体系及权重表Tab.3 The indicators and weights of commercial land classifcation of Wuhan

3.4 土地定级结果验证

武汉市本轮土地级别与基准地价更新成果于2011年8月由市政府公布实施。为验证本文提出的土地定级技术路线科学性，参考近两年武汉市地价动态监测成果，对考虑城市规划因素以后土地级别有所调整的近期城市重点建设区域进行了检验（表4）。结果表明，受规划利好及城市建设投入影响，这些重点发展区近两年地价水平出现了相对显著的提升，经过期日修正后的基准地价水平与地价监测结果比较接近，可见该技术路线因考虑了城市规划因素，对地价的适度超前预判具有合理性与科学性。

表4 武汉市商业用地定级成果验证表Tab.4 The verifcation of commercial land grading result of Wuhan

4 结语

本文在现有国家行业规程总体技术框架下，提出了一种兼顾城市规划影响的城镇土地定级技术途径。通过建立地价潜力模型揭示城市规划对地价的综合影响，基于模型测算结果提炼城市规划因素因子，纳入城镇土地定级因素因子体系后参与多因素综合评价确定土地级别，并以武汉市为例进行了实证研究。从武汉市实践来看，将城市规划的影响力作用于城镇土地定级，适当考虑城市规划带来的土地价值超前变化影响，使本轮定级成果与实际地价水平更为吻合，有利于更好地发挥地价在土地资源配置方面的杠杆调节作用。本文提出的定级技术体系具有武汉地方特点，其中规划因子选择及权重确定方式尚有不完善之处，有待在以后的工作中予以进一步优化。

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（本文责编：仲济香）

Technical Roadmap of Urban Land Grading Combining Urban Planning Factors: A Case of Commercial Land Grading in Wuhan

CHEN Wei1, XIONG Xiang-ning1, WANG Fang1,2, HUANG Guang-sheng1
（1. Wuhan Land Use and Urban Spatial Planning Research Center, Wuhan 430014, China; 2. College of Resources and Environmental Science, Wuhan University, Wuhan 430079, China）

The purpose of this study is to discover the factors and technical roadmap of urban land grading and to discuss an approach for urban land grading regarding to the urban planning factors. Method of multi-factor synthetic evaluation is employed to model the potential land values and to quantify the impacts of urban planning on land grade. Based on the model result, a set of urban planning factors is refined for urban land grading. The results indicate that urban planning has significant effects on the spatial distribution and variation tendency of urban land values in terms of the urban dimensional distribution and constructions; the technical roadmap taking account of urban planning factors may not only overcomes the limitations of traditional urban land grading, but also expand the technical framework of national regulations. The paper uses a case study of commercial land grading in Wuhan city to demonstrate the validity of the technical roadmap.

F301.2

A

1001-8158（2015）01-0079-07

2014-04-01

2014-10-21

陈韦（1963-），男，湖北武汉人，高级工程师、国家注册规划师、武汉大学兼职教授。主要研究方向为城市规划与土地利用。E-mail: wlsp_chenwei@163.com