基于农民视角的湖北省鄂中平原类型区农地整理项目立项决策评价

文高辉，杨钢桥，李文静，汪文雄，赵 微

基于农民视角的湖北省鄂中平原类型区农地整理项目立项决策评价

文高辉，杨钢桥，李文静，汪文雄，赵 微

（华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070）

研究目的：从农民对农地整理项目的需求出发，对农地整理项目立项决策进行评价。研究方法：基于熵权改进的TOPSIS法。研究结果：（1）当前影响农业生产的主要因素有自然灾害、农业基础设施以及耕地资源禀赋，因此从以上三个方面构建了基于农民视角的农地整理项目立项决策评价指标体系，进而考察了农民对农地整理项目需求的紧迫度；（2）实证分析结果显示，从农民的角度来看，湖北省农地整治立项优先顺序应为：孝南区肖港项目、随县新街项目、潜江市浩口项目、随县安居项目、孝南区陡岗项目和潜江市熊口项目；（3）基于农民视角的农地整理项目立项决策评价结果反映了目前农民对农地整理项目需求的实际要求，但与当前政府主导的农地整理项目立项决策评价结果不完全一致。研究结论：农民是农地整理的核心利益相关者和最终受益者，从农民的视角对农地整理项目立项决策进行评价，更符合农民的利益需求，因此，农民对农地整理项目需求的紧迫度越高的项目原则上应予以优先立项。

土地整治；农地整理；项目立项；决策评价；TOPSIS法；农民视角

农地整理项目立项决策是农地整理项目管理的一个重要环节，是合理选择农地整理项目、保证项目工程质量、使项目顺利进行的基础[1-2]。近年来，中国农地整理项目投资额每年达1000亿元[3]，但是农地整理项目资金供给还远远不能满足需求。在农地整理项目资金供不应求的情况下，通过对农地整理项目优先区域的划分和选择，可以使有限的资金投在综合效益明显、农民迫切需求的项目上。目前，农地整理项目立项决策过程往往是政府主导的，广大农民参与不足，同时由于政府有关部门和项目可行性研究报告编制单位缺乏深入、细致的调查研究，项目选址存在一些问题，如农民对农地整理需求迫切的区域并未纳入项目区，而将农民迫切度较低的区域纳入项目投资范围，这不仅降低了农地整理项目资金的使用效率，而且使惠民利民的农地整理政策在农村失去了群众基础，甚至影响干群关系和党群关系。因此，农地整理项目立项决策评价显得非常重要而又迫切。针对农地整理项目立项决策评价问题，很多学者做了有益的探索，例如，Demetriou等[4]认为项目持续时间长是许多国家申请农地整理项目时遇到的一个共同问题，为了减少农地整理项目的总工期和总运营成本，他建立了农地整理综合规划和决策的支持系统；喻俊华等[5]在分析农地整理项目立项原则的基础上，对农地整理项目立项评价方法进行了初步探讨；薛继斌等[1]在分析与农地整理项目立项决策相关的经济、社会、生态、技术和组织管理等多种因素的基础上，构建了农地整理项目立项决策评价指标体系，并运用可拓学中的物元理论和优度评价法，对农地整理项目立项决策进行了评价；李喆等[6]通过分析地形地貌等条件对土地开发整理工程布局的影响，基于决策规则集方法，构建了成都市土地开发整理工程选址适宜性评价指标体系；赵微等[2]运用属性约简和优势关系理论辨别决策规则的合理性，深入探讨了农地整理立项决策过程。上述研究大多数是从经济、社会、生态和技术等宏观层面构建评价指标体系，鲜有学者从农民的角度对农地整理项目立项决策进行评价。Thapa等[7]认为强制性的农地整理会对农民产生不利影响，因此不赞成任何强制性的农地整理项目；王静等[8]认为农民对农村土地综合整治具有自身的需求，整治工作应充分尊重农民的主体地位。因此，本文基于农民视角，对农地整理项目需求的紧迫度构建农地整理项目立项决策评价指标体系，采用基于熵权改进的TOPSIS法进行实证分析，为农民参与农地整理项目立项决策评价提供参考依据。

1 基于农民视角的农地整理项目立项决策评价指标体系的建构

农民是农地整理的核心利益相关者，是农地整理项目的最终受益主体，通过调研发现，农地整治中农民最关心的是农地整治对农业生产的影响，而影响农业生产的主要因素有自然灾害、农业基础设施以及耕地资源禀赋，因此，本文从农业自然灾害状况、农业基础设施状况以及耕地资源禀赋状况三个方面来构建基于农民视角的农地整理项目立项决策评价指标体系。各评价指标的具体含义如下：（1）农业自然灾害状况评价指标主要包括当地发生干旱、洪涝灾害的频率以及灾害对农业生产的影响程度①自然灾害对农业生产的影响程度从受灾面积和产量两个方面综合考虑。。农业自然灾害发生频率越高，自然灾害对农业生产影响程度越大，说明当地农业自然灾害状况越严重，农民对农地整理项目需求的紧迫度越高；反之亦反。（2）农业基础设施状况评价指标主要包括田块不平整程度、水土流失程度①水土流失程度从水土流失的面积和严重性两个方面综合考虑。、灌渠布局不合理程度、灌渠淤积程度、排水沟布局不合理程度、排水沟淤积程度、蓄水池及塘堰淤积程度、泵站水闸等水工建筑难以使用程度、田间道路布局不合理程度、田间道路破损程度、农田防护林布局不合理程度、农村环境污染程度②农村环境污染程度从村庄内部水体污染程度、血吸虫危害程度两个方面综合考虑。。这些指标相应程度越高，说明当地农业生产基础条件越差，农民对农地整理项目需求的紧迫度越高；反之亦反。（3）耕地资源禀赋状况评价指标主要包括田块细碎化程度③田块细碎化程度从农户承包地的块均面积来衡量，块均面积越小，细碎化程度越高。、田块分散程度④田块分散程度是指农户承包地块之间的远近程度。、土壤酸碱度不适合耕作程度、土壤贫瘠程度、宜耕荒地面积、宜耕闲置宅基地面积、宜耕废弃工矿用地面积。这些指标越大，说明当地耕地质量提升潜力和耕地面积增加潜力越大，农民对农地整理项目需求的紧迫度越高；反之亦反。

从农民的视角对农地整理项目立项决策进行评价，就是根据以上指标，来判定农地整理项目的紧迫度，进而判断需要整理的优先顺序。农民对农地整理项目需求的紧迫度越高的项目，越应予以优先立项。为了准确测算紧迫度的大小，本文采用李克特量表作为紧迫度测量工具，将评价结果分为5个等级，具体度量方法详见表1。

表1 农地整理项目立项决策农民评价指标体系Tab.1 The evaluation indicator system for decision-making of RLC project approval

2 评价方法

2.1 数据预处理

假定农民对拟定的农地整理项目区的农业自然灾害、农业基础设施以及耕地资源禀赋状况的判断是中肯的，由于每个农民的自身素质、家庭特征和所处环境存在差异，一个项目区的农民可能对同一指标的评价存在不同的看法。为了消除这种差异，本文采用均值法将p个农民的评价结果转化为单个农民的评价结果。

2.2 基于熵权改进的TOPSIS法

（1）数据规范化。首先，根据单个农民对评价目标Di在评价指标Xj下的指标值xij，建立单个农民的多目标决策矩阵D = {xij}m×n。然后，采用极值标准化法对评价指标数据进行规范化处理，它反映评价指标实际值在该指标权重中所处的位置，得到规范化向量rij，建立关于规范化向量rij的规范化决策矩阵。

（2）确定指标权重，构造加权规范化矩阵。常见的确定权重的方法有很多，熵权系数法可以减少人为因素对评价结果的影响，从而使评价结果更具科学性和有效性。因此，本文采用熵权系数法来确定指标权重wj，进而根据权重和规范化决策矩阵建立加权规范决策矩阵。

（3）改进的TOPSIS法。TOPSIS法是一种常用的有限方案多目标决策分析法。它通过归一化后的数据规范化矩阵，找出多个目标中最优目标和最劣目标，分别计算各评价目标与正理想解和负理想解的距离，获得各评价目标与正理想解的贴近度，以此作为评价目标优劣的依据[9]。贴近度Ci（0≤Ci≤1）越大，表明农民对第i个农地整理项目需求越迫切；反之，需求越不迫切。与传统的TOPSIS法相比较，改进的TOPSIS法主要是对评价对象与正理想解和负理想解的计算公式进行了改进[10-11]。

3 实证分析

3.1 研究区域选择与数据来源

3.1.1 研究区域选择 湖北省划分了3个一级农地整理工程类型区（鄂东低山丘陵类型区、鄂中平原类型区、鄂西山地高原类型区）和7个农地整理二级工程模式区（低山工程模式区、丘陵工程模式区、平岗工程模式区、岗前平原工程模式区、水网圩田平原工程模式区、河（沟）谷盆地工程模式区、溶岩坪坝工程模式区）。本文选择农地整理项目较多且较为典型的鄂中平原类型区的平岗工程模式区、岗前平原工程模式区和水网圩田平原工程模式区作为研究区域。

孝感市孝南区属于岗前平原工程模式区，位于江汉平原东北部。该模式区内选择2个农地整理项目作为调查区域，分别是孝南区陡岗镇基本农田土地整理项目（以下简称“孝南区陡岗项目”）、孝南区肖港镇基本农田土地整理项目（以下简称“孝南区肖港项目”）。随州市随县属于平岗工程模式区，位于鄂北岗地。该模式区内选择2个农地整理项目作为调查区域，分别是随县安居镇基本农田土地整理项目（以下简称“随县安居项目”）、随县新街镇整体推进农村土地整治示范建设工程项目（以下简称“随县新街项目”）。潜江市属于水网圩田平原工程模式区，位于江汉平原腹地。该模式区内选择2个农地整理项目作为调查区域，分别是潜江市浩口镇高产农田建设示范工程项目（以下简称“潜江市浩口项目”）、潜江市熊口镇基本农田（血防）“兴地灭螺”工程土地整理项目（以下简称“潜江市熊口项目”）。

3.1.2 数据来源 为了研究需要，于2013年11月底至12月初先后到上述项目区进行随机问卷调查，调查对象为对农地整理项目较为熟悉的农民和村干部。本次调查获得有效样本总数为236份，其中，孝南区陡岗项目有效样本数为39份，孝南区肖港项目40份，随县安居项目18份，随县新街项目49份，潜江市浩口项目38份，潜江市熊口项目52份。

3.2简单算术平均法测算结果及其分析

表2 简单算术平均法测算结果Tab.2 The results based on simple arithmetic mean

对有效样本数据进行整理得到简单算术平均法测算结果（表2）。由表2可知，“孝南区肖港项目”的24个评价指标总的简单算术平均值最高，为3.085；其次是随县新街项目，为2.966；再次是随县安居项目，为2.816；平均值排列第4、5、6的项目依次是孝南区陡岗项目（2.761）、潜江市浩口项目（2.635）、潜江市熊口项目（2.438）。若根据各项目评价指标的简单算术平均值的高低来判断农民对农地整理项目需求的迫切度，农地整理项目立项优先顺序为：孝南区肖港项目、随县新街项目、随县安居项目、孝南区陡岗项目、潜江市浩口项目、潜江市熊口项目。但是，农民对每个指标的判断存在差异，致使评价结果产生较大的偏差。随县安居项目评价指标总的标准差最大，为0.911；其次是孝南区肖港项目，为0.910；再次是随县新街项目，为0.835；标准差排列第4、5、6的项目依次是孝南区陡岗项目（0.817）、潜江市浩口项目（0.814）、潜江市熊口项目（0.706）。

从农业自然灾害状况来看，农业自然灾害发生频率、自然灾害对农业生产影响程度最高的项目是随县安居项目，其次是潜江市浩口项目，其后依次是孝南区肖港项目、潜江市熊口项目、随县新街项目和孝南区陡岗项目。从农业基础设施状况来看，农业生产基础条件最差的项目是孝南区肖港项目，其次是随县新街项目，其后依次是孝南区陡岗项目、潜江市浩口项目、随县安居项目和潜江市熊口项目。从耕地资源禀赋状况来看，耕地质量提升潜力和耕地面积增加潜力最大的项目是孝南区肖港项目，其次是随县新街项目，其后依次是随县安居项目、孝南区陡岗项目、潜江市浩口项目和潜江市熊口项目。

3.3 基于熵权改进的TOPSIS法测算结果及其分析

上述分析结果是基于评价指标是等价重要的，即评价指标权重相同，但是，各评价指标对评价结果的重要性不一定是相等的。由上述标准差分析结果可知，若采用相同权重来评价，可能会造成评价结果偏离。为了减少人为因素对评价结果的影响，本文采用熵权系数法来确定评价指标的权重。

采用基于熵权改进的TOPSIS法对上述6个项目立项决策评价进行计量分析，得到农地整理项目立项决策评价结果（表3），评价指标权重见表1。由表3可知，从农地整理项目立项决策综合评价来看，孝南区肖港项目立项应最优先（0.617），其次是随县新街项目（0.553），其后依次是潜江市浩口项目（0.453）、随县安居项目（0.448）、孝南区陡岗项目（0.360）和潜江市熊口项目（0.275）。从结果可知，在岗前平原工程模式区，孝南区肖港项目立项应优先于孝南区陡岗项目；在平岗工程模式区，随县新街项目立项应优先于随县安居项目；在水网圩田平原工程模式区，潜江市浩口项目立项应优先于潜江市熊口项目。上述结果反映了农民对农地整理项目需求的紧迫度，但上述项目实际的立项先后顺序与本文评价结果不完全一致。由此可见，当前政府主导的农地整理项目立项决策评价没有充分考虑农民对农地整理项目需求的紧迫度，没有把有限的土地整治资金投入到农民最需要整治的区域，使得资金配置没有发挥到最大效率。

表3 农地整理项目立项决策农民评价结果Tab.3 The evaluation results for decision-making of RLC projects

4 结论与讨论

4.1 研究结论

基于农民视角构建的农地整理项目立项决策评价指标体系，能考察农民对农地整理项目需求的紧迫度，更符合农民的实际需求。因此，农地整理项目的优先顺序应以农民对项目需求的紧迫度为准，农民对农地整理项目需求的紧迫度越高的项目，原则上应予以优先立项。

4.2讨论

本文在以下几方面仍显不足，还有待于今后做进一步探讨：

（1）农民素质普遍不高，缺乏有关农地整理的知识，加之一些农民存在私心，使得基于农民视角的农地整理项目立项决策评价结果可能会存在些许偏差。虽然本文采用熵权系数法确定指标权重，减小了人为因素对评价结果的影响，但其无法避免评价指标值本身对评价结果的影响。因此，成立能够代表广大农民利益的农民组织，并加强对农民组织的技术指导和培训，让农民组织参与农地整理项目立项决策评价，可能是解决上述问题的有效办法。

（2）基于农民视角的农地整理项目立项决策评价与现行的政府主导的农地整理项目立项决策评价存在差异，如何使农民更充分地参与到农地整治过程中，使两者更好地结合，本文尚未涉及，以后需要深入研究。

（

）：

［1］ 薛继斌，吴次芳，徐保根，等.土地整理立项决策评估的指标体系与方法探讨［J］ .自然资源学报，2004，19（3）：392 - 400.

［2］ 赵微，汪文雄.土地整理立项决策的属性约简方法研究［J］ .中国人口·资源与环境，2010，20（10）：86 - 90.

［3］ 汪文雄，杨钢桥，李进涛.农地整理项目后期管护效率的影响因素实证研究［J］ .资源科学，2010，32（6）：1169 - 1176.

［4］ Demetriou D.，Stillwell J.，See L.，et al. Land consolidation in Cyprus：Why is an Integrated Planning and Decision Support System required? ［J］ . Land Use Policy，2012，29（1）: 131 - 142.

［5］ 喻俊华，韩桐魁.我国当前农地整理项目的选择评判方法初探［J］ .华中农业大学学报（社会科学版），2002，（1）：74 - 77.

［6］ 李喆，伍文.成都市土地开发整理工程选址决策规则集适宜性评价［J］ .中国土地科学，2013，27（10）：57 - 61.

［7］ Thapa G.B.，Niroula G.S. Alternative options of land consolidation in the mountains of Nepal：An analysis based on stakeholders’opinions ［J］ . Land Use Policy，2008，25（3）: 338 - 350.

［8］ 王静，李钢，陈瑜琪，等.基于农户意愿的睢宁县农村土地综合整治研究［J］ .中国土地科学，2012，26（3）：68 - 72.

［9］ 李浩，罗国富，谢庆生.基于应用服务提供商的动态联盟制造资源评估模型研究［J］ .计算机集成制造系统，2007，13（5）：862 -868.

［10］ 鲁春阳，文枫，杨庆媛，等.基于改进TOPSIS法的城市土地利用绩效评价及障碍因子诊断——以重庆市为例［J］ .资源科学，2011，33（3）：535 - 541.

［11］ 文高辉，杨钢桥，李文静，等.基于农民视角的农地整理项目绩效评价及其障碍因子诊断——以湖北省毛嘴等三个项目为例［J］ .资源科学，2014，36（1）：26 - 34.

（本文责编：仲济香）

Evaluation on the Approval Decisions of Rural Land Consolidation Project Based on Farmers' Perspective: A Case Study of the Plain Type Region in the Central Hubei Province

WEN Gao-hui, YANG Gang-qiao, LI Wen-jing, WANG Wen-xiong, ZHAO Wei
（College of Public Administration, Huazhong Agricultural University, Wuhan 430070, China）

The purpose of this study is to evaluate the decision-making of rural land consolidation（RLC）project approval based on farmers’ demand for RLC project. The improved TOPSIS method based on entropy weight was employed. The results indicated that nature disasters, agricultural infrastructure and cultivated land resource endowment were the main factors that affected agricultural production. Therefore the paper built the evaluation indicator system for decision-making of RLC project approval based on farmers’ perspective from these three aspects, and then investigated the degrees of farmers’ demand for RLC project. Empirical analysis results showed that the prior rural land consolidation projects in Hubei Province based on farmers’ perspective should follow the sequences, such as Xiaogang project in Xiaonan District, Xinjie project in Sui County,Haokou project in Qianjiang City, Anju project in Sui County, Dougang project in Xiaonan District, and Xiongkou project in Qianjiang City. The decision-making evaluation results of RLC project approval based on farmers’ perspective reflected the actual requirements of farmers’ demand for RLC project, but it did not conform to the current government-led decision-making evaluation results of RLC project approval. It is concluded that farmers are the core stakeholders and the ultimate beneficiaries of RLC project. The evaluation of RLC project approval based on farmers’ perspective is more in line with the interests of farmers. The higher degree of farmers’ demand for RLC project should be selected as priorer projects in principle.

land consolidation; rural land consolidation; project approval; decision-making evaluation; TOPSIS method; farmers’ perspective

F301.2

A

1001-8158（2015）02-0067-07

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.02.009

2014-03-03

2014-04-03

国家社会科学基金项目（12BGL078）；国家自然科学基金项目（71373097，71073065，71403094）。

文高辉（1990-），男，江西萍乡人，博士研究生。主要研究方向为土地利用与管理。E-mail: wengaohui360101@sina.com

杨钢桥（1966-），男，湖南邵东县人，博士生导师，教授。主要研究方向为土地利用与管理。E-mail: ygq@mail.hzau.edu.cn