欧元区财政政策协调规则研究

谭理思，李秋林

(1.四川大学经济学院，成都 610065;2.中共成都市龙泉驿区纪委，成都 610100)

经济学研究

欧元区财政政策协调规则研究

谭理思1，李秋林2

(1.四川大学经济学院，成都 610065;2.中共成都市龙泉驿区纪委，成都 610100)

2009年爆发的欧债危机，让欧洲认识到财政政策协调对于欧元区生死存亡的重大意义。虽然目前欧洲已逐渐走出债务危机的阴影，但长久以来，欧元区各国频繁触碰财政纪律的政策“红线”，仍反映出现行协调规则在可执行性与约束力方面存在着较多的问题。解决这些问题需要从制度层面进行创新，根本之策在于建立事前、事中、事后一体化的财政政策协调体系，着力解决现行协调规则僵化性、顺周期性和软约束性问题，构建激励与约束相配套，事前规范、事中监督与事后奖惩相衔接的欧元区财政政策协调规则新框架。

欧元区;财政政策;协调规则;欧债危机

财政政策作为主权国家重要的宏观经济政策，在国家经济运行中起着至关重要作用。欧元区各成员国自加入经济货币联盟以来已将制定货币政策的权利让渡给欧洲中央银行，财政政策作为其仅有的宏观经济调控手段，作用就更为突出，财政政策协调问题也一直是欧元区各国争论的焦点。2009年底爆发的欧债危机集中暴露了欧元区财政政策协调规则的问题，进一步引发了学术界对协调规则的关注。面对现有协调规则存在的弊端，如何进一步完善制度、增进协调规则的执行力、强化欧元区财政纪律，对于维护与加强欧元区国家团结、防范与降低系统性财政金融风险具有重要的理论和现实意义。

一、欧元区财政政策协调规则的现状

2013年12月15日，爱尔兰正式宣布退出欧债危机纾困机制，成为自危机爆发以来首个脱困国家。2013年欧元区国家政府赤字占GDP的比重回落至3％，为2009年危机爆发以来连续第四年回落①2009－2013年欧元区国家政府赤字占GDP的比重分别为6.4％、6.2％、4.1％、3.7％和3％。;政府债务占GDP的比重稳定在92.7％，与2012年持平。尽管从数据上看，欧元区各国财政状况有了一定程度的好转，但欧元区财政政策协调规则存在的根本性问题仍未得到有效改观，这些规则集中体现在《马斯特里赫特条约》、《稳定与增长公约》和《财政契约》三部政府间条约关于“过度赤字”的规定中。

为了落实《马约》确定的“过度赤字程序”，避免某些不负责任的成员国出现过度政府赤字，欧盟成员国集体通过了《稳定与增长公约》(以下简称《公约》)。1997年10月签署、1999年5月生效的《公约》进一步强化了《马约》所规定的财政纪律，明确了执行“过度赤字程序”的条件和相应惩罚措施，并就建立财政状况预警机制作了规定，以保证各成员国在中期内(1997年－2004年)达到周期调整性政府收支基本平衡或盈余［2］。

在欧元区主权债务危机的严峻形势下，2012年3月，除英国、捷克以外的25个欧盟成员国(此时克罗地亚尚未加入欧盟)签署了《财政契约》，《契约》于2013年1月生效［3］。《契约》规定，欧元区国家以及其他自愿加入的欧盟成员国将执行更严格的财政纪律，主要包括:一是签约国必须做到预算平衡或保持盈余，并在契约生效后1年内将“实现预算平衡”的条款纳入本国宪法;二是签约国必须将本国预算提交欧盟委员会审查;三是签约国预算执行情况受欧盟法院监管，签约国若违反财政纪律将触发惩罚机制，具体而言，欧盟法院有权对结构性赤字超过该国GDP0.5％的国家进行处罚，罚款最高不超过该国GDP的0.1％;四是欧盟必须在契约生效后的5年内将相关条款融入欧盟法律体系。

二、欧元区财政政策协调规则的问题

(一)协调规则的僵化性

无论《马约》、《公约》还是《财政契约》，对各成员国的差异性均未区别对待，在“过度赤字”的上限设定中，都是实行“一刀切”的简单规定，迫使各国接受同一标准。具体而言，《马约》《公约》规定政府赤字不得超过GDP的3％、政府债务不得超过GDP的60％(“例外情况”除外);《财政契约》规定结构性赤字不得超过GDP的0.5％。事实上，尽管欧元区是世界上经济一体化程度最高的地区，但各成员国在经济基础、结构、周期及发展形势等方面仍差距较大，特别是政府赤字率、政府债务率等财政指标相距悬殊，有的成员国因经济景气政府债务率较低，有的成员国则因经济低迷而背负较高的政府债务率。欧洲央行数据显示，2013年欧元区成员国中政府债务率最高的希腊是最低的爱沙尼亚债务率的17.5倍;欧元区平均政府债务率为92.7％，标准差高达40.9。从各成员国对欧元区金融系统稳定性的负面影响程度来看，高债务率国家对货币区金融系统的负面冲击更大;从各成员国自身防范债务风险来看，高债务率国家防范自身债务风险的必要性更大;从政策执行的结果反馈运用来看，高债务率国家执行财政纪律的随意性更大，更应受到惩罚。可见，无论从上述何种角度，高债务率国家都应当受到更为严格的赤字约束，低债务率国家理应获得较为宽松的赤字权限，而不应该一味执行僵化的政策标准。

(二)协调规则的顺周期性

依照凯恩斯经济学基本理论，实施财政政策应该采取“相机抉择”的方式，即:在经济繁荣期实施紧缩性财政政策，从而防止经济过热;而在经济萧条期则推行扩张性财政政策，进而刺激经济增长，通过采取“逆周期而动”的方式确保经济平稳较快发展。然而，《马约》和《公约》仅通过两个简单的量化指标对财政政策进行限定，并未真正考虑各国所面临的经济周期，其关于“政府赤字率不能超过GDP3％”的限制性规定暗含着“各国经济周期一致”的前提，由此导致了财政政策自动稳定器功能受到严重影响［4］。一方面，在经济萧条期束缚了成员国财政政策手段的运用和反周期调节功能的发挥。在经济萧条期，财政政策本应该发挥自动稳定器作用，使税收减少、政府支出增加，从而刺激经济回升，但因《马约》与《公约》要求各成员国将政府赤字率控制在3％以内，迫使各成员国增加税收、减少政府支出，导致国家经济状况雪上加霜。经济增长缓慢的欧元区成员国不得不面对两难境地:要么违背《公约》约定扩大赤字以刺激经济;要么遵守《公约》规则放弃财政刺激手段的运用，放任经济进一步衰退，并承受极大的社会压力。另一方面，在经济繁荣期并未对成员国减收增支的“顺周期”行为进行任何限制性规定，纵容甚至助长了各国短视行为的发生。这种“顺周期性”的财政政策协调规则必然导致各成员国财政政策呈现出“顺周期化”趋势。

欧盟也逐渐认识到协调规则的“顺周期性”问题，并且在《财政契约》中相应进行了完善，将“政府赤字”重新界定为“结构性赤字”，即实际赤字剔除周期性赤字以后的部分，并规定了结构性赤字0.5％的上限。修改后的协调规则考虑了成员国经济运行的周期性因素，将周期性赤字予以剔除，有助于在经济萧条期发挥财政政策的自动稳定器功能。然而，协调规则制定的结构性赤字不超过GDP0.5％的统一上限，在经济繁荣期仍未对成员国减收增支的短视行为进行约束，依然存在“顺周期性”的问题。

图1 《马约》《公约》所确定的协调规则的顺周期性示意图

图2 《财政契约》所确定的协调规则的顺周期性示意图

(三)协调规则的软约束性

随着科学技术的发展，近年来，纸质档案的提供和使用率逐年下降。因为纸质档案保存和使用占据的空间大，使用时间短，更新慢，产品单一，查阅不方便，使得其使用率大幅度下降，已经不满足社会发展需求。测绘档案的数字化管理不仅方便保存，而且更新周期短，可以利用计算机来进行更加科学的管理。我国政府加大了对测绘档案的基础投资，为测绘档案的管理提供了保障。例如，近年来福建省漳州市测绘设计研究院的测绘档案管理中，是基于B/S架构(浏览器/客户端)的应用平台实现了测绘地理信息档案信息的全生命周期管理和综合查询分析利用，有效地推动了数字测绘成果的流程化、一体化集中管理和多元化应用。

一是协调规则的约束性从未真正落实。虽然《马约》《公约》《财政契约》等协调规则试图通过执行“过度赤字程序”对违约的成员国实施制裁，以避免出现“道德风险”，维护欧元区金融系统稳定，但却也为违约国逃避经济制裁预留了空间，从而使协调规则对成员国并没有产生很强的外部约束。具体来看，“过度赤字程序”执行不力的原因包括:第一，双重标准。凭借政治上的影响力，德国、法国等欧元区大国通过滥用协调规则中的“例外条款”往往能够比小国更容易逃避制裁［5］。第二，决策规则不尽合理。协调规则虽然规定“欧盟理事会投票不考虑代表当事成员国理事会成员的投票”，但却允许一个违约国参与对另一个违约国的制裁过程，这种类似于“同归于尽”的制裁机制，使任何理性国家都不会首先越雷池一步，这必然导致违约国之间互相袒护。第三，“过度赤字程序”的惩罚除高额罚款外，对于一国的国际地位也是一种无形的贬损，它使欧盟委员会在执行“过度赤字程序”时态度相当谨慎，甚至还会为违约国寻找理由进行开脱［6］。总体来看，“过度赤字程序”对发生过度政府赤字国家的制裁并不是自动进行的，而要经历一个复杂、冗长的程序，制裁是不确定的、滞后的，让人感觉惩罚机制不是一触即发的“硬杠子”，而是可以讨价还价的“软约束”。欧洲中央银行数据显示，从1999年欧元区成立至今，没有任何一年欧元区所有成员国政府赤字率、债务率两项指标同时达标;对违反规则的成员国，欧元区从未启动过任何实质性惩罚措施，协调规则的约束性从未真正得以落实。

二是协调规则缺乏激励性。对欧元区以外的欧盟成员国而言，只有遵守《马约》所规定的趋同标准才能加入经济货币联盟，因此“守约才能入盟”的激励十分明确，成员国守约的动机非常强烈;而对于已经加入欧元区的国家，《财政契约》却没能继续提供守约激励，一手提着“大棒”的同时，另一只手却没有“胡萝卜”可供奖励。各成员国在加入欧元区后，坚守约定不但不能获得任何利益激励，反而还会对本国经济造成很大压力，因此无论出于经济还是政治考虑，各国违约都不足为奇。

三、欧元区财政政策协调规则的改进对策

(一)实行“可转让的结构性政府收支余额”制度

以“实际余额”(盈余以正数计，赤字以负数计，下同)扣减“周期性余额”后计算“结构性余额”，从而剔除政府余额中的周期性因素。按照政府债务率将成员国划分为三档，分别赋予差异化的、动态调整的结构性余额率下限值。以各国“结构性余额率下限”为基点，分别核算当年“结构性余额基数”(绝对额)，数量上等于“结构性余额率下限”与“当年该国GDP”的乘积。以“结构性余额”扣减“结构性余额基数”后计算“结构性余额净值”，规定“结构性余额净值”不得为负，否则成员国将面临惩罚。该净值可累积，可弥补次年“结构性余额净值”之不足，还可在欧元区成员国之间自由转让。上述制度设计，在三个方面改进了原有协调规则，并起到了三个方面的作用:一是通过自身周期性盈余的强制积累、预留，弥补周期性赤字，熨平经济周期，增强了协调规则的逆周期性;二是通过自身结构性盈余的强制积累，逐年消除政府债务，维护金融稳定，增强了协调规则的引导性;三是通过分类设定“结构性余额率下限”，区分不同债务率对区域金融系统稳定性的不同影响，同时允许“结构性余额净值”累积和转让，提高了各国遵守规则的动机，改善了协调规则的僵化性、顺周期性，增强了激励性。具体而言，“可转让的结构性政府收支余额”制度具有以下特点:

一是剔除了政府收支余额里的周期性因素。依据是否受经济周期影响，政府收支余额可分为周期性余额与结构性余额两部分。以政府赤字为例，d=dc+ds=λy+ds，其中d为政府赤字，dc为周期性赤字，ds为结构性赤字，y为实际产出与充分就业产出差额的绝对值，λ为财政预算对产出波动的弹性系数。在“可转让的结构性政府收支余额”制度中，制度设计的出发点是“结构性余额”，即双向(经济繁荣期、经济萧条期)剔除了周期性因素的影响，有助于发挥财政政策“逆周期性”的作用。

二是赋予欧元区成员国差异化的、动态调整的结构性余额率下限值。协调规则的限制标准应该具有导向性，应该允许一个低债务率国家在更大范围和幅度内执行稳定政策，由此将一国政府赤字率与政府债务率挂钩，即低债务率国家可以比高债务率国家出现更高的政府赤字。这种政策规定的优点在于，如果遵守规则，一国将有更大的自由来实施稳定经济的政策，收益也就越大，从而增强成员国遵守协调规则的动机。在“可转让的结构性政府收支余额”制度中，根据国际通行的政府债务率“两条警戒线”“三个区间”，可相应将欧元区成员国按照当年债务率划分为三个档次:第一档，对位于“禁止举债区”(政府债务率高于100％)的国家，设定1％的“结构性政府余额率下限”，即每年必须积累1％的结构性盈余;第二档，对位于“举债警戒区”(政府债务率介于100％与60％之间)的国家，设定0.5％的“结构性政府余额率下限”，即每年必须积累0.5％的结构性盈余;第三档，对位于“举债安全区”(政府债务率低于60％)的国家，设定－0.5％的“结构性政府余额率下限”，即每年允许产生0.5％的结构性赤字，与《财政契约》规定的“结构性赤字不得超过GDP的0.5％”相衔接。档次划分根据成员国政府债务率的变化情况，实行“一年一调整”的动态管理。这样的制度设计，既区分了成员国不同政府债务率对区域金融系统稳定性的冲击程度，又通过强制积累政府盈余、逐年化解政府债务，起到了“守约奖励”的激励作用。

三是核算“结构性余额净值”(绝对额)而非“结构性余额净值率”(结构性余额净值与GDP的比率)。主要基于以下考虑:第一，协调规则允许“结构性余额净值”累计用以弥补次年不足。一般而言，成员国GDP每年都会发生变化，若以“结构性余额净值率”来核算，难免出现偏差。第二，协调规则允许“结构性余额净值”在欧元区成员国之间自由转让。欧元区成员国GDP规模差异较大，转让相同“结构性余额净值率”，GDP规模大的成员国较之规模小的成员国实际转让“结构性余额净值”更大。

四是规定“结构性余额净值”不得为负，但可累积用以弥补次年不足。强化激励约束性，让“胡萝卜”与“大棒”互为补充、缺一不可。首先，规定“结构性余额净值”不得为负，否则违约成员国将触及惩罚机制，受到严厉惩罚，强化了协调规则的约束性。其次，规定“结构性余额净值”可累积用以弥补次年不足，强化了协调规则的激励性，进一步增强了各国的守约动机，并从根本上有助于财政政策“逆周期性”作用的发挥，解决了原协调机制“只有在申请加入欧元区时守约才有激励”的问题。

五是允许“结构性余额净值”在欧元区成员国之间自由转让。过度政府赤字源于一国经济活动，却会给他国带来一定的负外部性。“可转让结构性政府收支余额”制度对政府赤字进行再分配，允许“结构性余额净值”在欧元区成员国之间自由转让，由市场来保证所有成员国削减赤字的边际成本相等，用最小的总成本实现目标，从而强化了协调规则的激励约束性。

(二)推行“三项制度”强化协调规则的激励约束

一是推行“预缴财政守约保证金”制度。从《马约》《公约》所创立的欧元区财政政策协调机制执行情况来看，尽管欧元区成员国政府赤字、债务两项指标频繁违约，但从未有任何一个成员国在经济上遭受到实质性惩罚。其原因从宏观上看，欧盟目前还不是一个真正意义上的政治联盟，无论在欧盟还是欧元区层面对成员国的号召力、约束力都较为有限，特别是对德国、法国等欧元区大国的政策约束显得尤为软弱无力。这就需要通过制度改革创新，逐渐引导欧元区国家走上政治联盟的道路。从微观上看，虽然《公约》《财政契约》都制定了严厉的罚款制度，但对违约国的惩罚都是事后进行的。由于在欧元区层面缺乏强制执行的有力机制，事后执行的罚款最终都未能得以落实。鉴于此，可推行建立“预缴财政守约保证金”制度，即提前要求成员国预缴一笔“财政守约保证金”，该保证金为有息存款，金额可规定为成员国当年GDP的1％，资金统一纳入ESM管理;若成员国违约，则罚款从该保证金中自动扣减;当保证金低于成员国当年GDP的0.5％时，成员国必须补足保证金至GDP的1％。推行“预缴财政守约保证金”制度，将进一步解决协调机制的软约束性问题，为强化欧元区财经纪律、增强政策约束力提供有力支撑。

二是推行“财政违约梯度罚款”制度。第一个层面，按照违约国违约次数设置梯度罚款。比如，可规定对一般性违约，处以成员国违约年份GDP之0.1％的罚款;对连续3年或3年以上违约，从违约第3年开始，加倍处以成员国违约年份GDP之0.2％的处罚，从而从频度上对财政违约程度加以区分。第二个层面，按照违约国结构性余额净值率(即结构性余额净值占当年该国GDP的比重)设置梯度罚款。可规定一个临界结构性余额净值率(负数)，当成员国结构性余额净值率为负数且低于该临界值时，加倍处以罚款，从而从深度上对违约程度加以区分。同时，汇集违约成员国缴纳的罚款，建立“欧元区财政守约基金”，用以对财政守约成员国的专项奖励，从而进一步强化协调规则的约束性和激励性。

三是推行“财政守约奖励”制度。可规定对连续3年或3年以上财政守约的欧元区成员国，从连续守约第3年开始实行奖励，奖励金额为成员国受到奖励年份GDP的0.1％，奖金来源于“欧元区财政守约基金”。推行“财政守约奖励”制度，将进一步强化协调规则的激励性，从而让协调规则的激励性与约束性对称。

(三)完善“欧洲学期”强化协调规则的事前监管

进一步完善现有“欧洲学期”制度。欧盟各机构特别是欧盟委员会加强对欧元区各成员国财政预算制定的指导与监督，并对各成员国的经济形势与可能发生的“过度赤字”情况提早做出预判，将财政金融风险降至最低。

至此，优化调整后的欧元区财政政策协调规则的框架已基本确立。在事前环节，“欧洲学期”加强了对欧元区各成员国的预算指导和风险防控预警，并对各国实施结构性改革提出建议，从源头上控制了财政违约行为的发生;“预缴财政守约保证金”制度则将约束环节前置，增强了协调机制的执行力和权威性。在事中环节，“可转让的结构性政府收支余额”制度创立了以“结构性余额净值”为核心的协调体系，克服了《马约》《公约》所确立的原协调机制的顺周期性、僵化性和软约束性。在事后环节，“财政违约梯度罚款”制度进一步强化了协调机制的约束性;“财政守约奖励制度”则弥补了原协调机制激励性不足的缺陷，让激励性与约束性对称，提高了各成员国的守约动机。

［1］欧洲联盟基础条约(经《里斯本条约》修订)［M］.程卫东，李靖堃，译.北京:社会科学文献出版社，2010:95－96.

［2］王坚.欧盟完全手册［M］.北京:中央编译出版社，2010:106.

［3］周弘.欧洲发展报告(2012－2013)［M］.北京:社会科学文献出版社，2013:2.

［4］张玉珂，范幸丽，史晨昱.关于欧洲《稳定与增长公约》的理论争论［J］.世界经济，2004，(10):74－75.

［5］江涌.论述《稳定与增长公约》的僵化与弱化［J］.欧洲研究，2003，(2):114.

［6］周茂荣，周念利.论欧盟《稳定与增长公约》框架下的财政约束与改革趋向［J］.欧洲研究，2004，(4):58－60.

〔责任编辑:冯胜利〕

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1000－8284(2015)01－0146－05

2014－10－06

谭理思(1982－)，男，重庆人，博士研究生，从事国内外财政理论与实践研究。