海南省会城市网格化管理模式分析

高 艳

（海口经济学院 公共管理学院，海口 571127）

城市建设与城市管理脱节的矛盾等种种问题目前在许多城市普遍存在且日益突出，因此也引起各级政府和专家学者的广泛关注。党的十八届四中全会的顺利召开，是中国法治建设进程中的重要里程碑，开启了中国依法治国新时代。在此之前，为深入贯彻党的十八大以来中央关于“加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平”的要求和海南省委第六届五次全会精神，各级政府进一步提高城市社区管理水平，改善城市社区公共服务体系，强化城市社区自治功能，重视社会管理体制的发展，全面推进法治海南建设。目前来看，海口市作为海南省省会城市，城市网格化管理是其创新社会服务管理的有效途径。

1 海口市城市网格化的实践

1．1 网格的划分

海口市地处海南岛北部，总土地面积为2 304．84平方公里，分设秀英、龙华、琼山、美兰4个区。 2012年以来，针对实施海口市城市社区网格化管理，市改创办按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的要求，在现行行政区的框架下，将每个城市社区划分为若干网格。城市社区网格范围东起南渡江、南至椰海大道、西至澄迈县、北到琼州海峡，覆盖145个社区和9个村委会。全市共划分网格1 148个，其中居委会网格1 120个，村委会网格28个。按照每300～500户为一个网格，党政机关、企事业单位、物业小区等可划分为一个网格，其范围可适当调整；各网格之间无缝隙对接，不留空白；各网格任务相当、方便管理、界定清晰、责任明确，网格划分实现地理信息数字化。

1．2 网格数据平台的建设与投入

改善网格社区信息基础设施，推进宽带接入。推广适合社区居民需求的信息化手段，提高居民信息技术运用能力，发展面向社区居民的“一站式”服务。建设信息共享服务平台。将街道信息化管理和服务平台建设纳入城市信息化建设总体规划，整合现有综治、公安、计生、卫生、教育、民政、社保、残联等各类数据资源，建立以街道综合数据库为支撑、渠道界面统一、覆盖社区各类业务的综合信息平台，实现信息资源在不同部门之间的无障碍共享，逐步形成“一街一网”（三级信息网络）、“一台”（管理服务信息平台）、“一库”（街道管理服务共享数据库）、“一页”（市民网页）、“一卡”（社会保障卡）为核心的高效快捷的服务体系。大力推进“光纤到户”和“三网”融合，开展“智慧社区”、“数字家庭”建设应用。这一举措旨在建立以街道综合数据为支撑、渠道界面统一、覆盖社区各类业务的综合信息平台，发挥社区综合信息平台在基层政府、企业、社区组织和居民之间的沟通交流作用，方便服务于社区居民，通过信息化改善网格社区内的管理，维护网格社区安全。

2 城市网格化管理过程中遇到的困境

2．1 政府内部各职能部门的定位与设置问题

目前由于政府始终处于城市管理的中心位置，市场和社区居民都是围绕着政府这个核心才能参与到社区的公共服务当中。然而到了基层各社区内均存在街道办事处专员、社区网格员、社区居委会成员3类人员，形成所谓三个不同层面的管理方式，一定程度上造成机构多、资源重复浪费以及协调时间长。原本网格化有比较明确的责任部门，但是实际运用中网格化并没有让本已经存在的职能破碎化的问题得到解决。一项职能分散在几个部门的问题并没有从机构这个硬件上得到有效的解决。这就导致搭载在机构之上的网格化管理效率低下。网格化服务是一项系统工程，牵涉到各部门各单位。个别部门强调自身工作重要性，很少考虑到条块关系，横向互动不强。尤其在最基层的社区，其工作又涉及综治维稳、计划生育、民政优抚、宣传文化、环境卫生、社会保障、社区服务等诸多方面，一个问题往往又牵涉到一个或几个责任部门，因缺乏联动性，在部门与部门之间就很容易出现责任推诿的现象，导致问题迟迟得不到解决，使得扁平化服务的效能还没有真正体现出来。

2．2 城市网格内居民的身份定位问题

在我国长期的社区管理模式中，政府包揽了过多的事务，社区正式组织的工作机制和运作功能行政化特征明显，使得社区居民认为社区管理与自己无太大关系，社区意识淡薄。在这种情况下，更别提对社区的认同感和归属感，社区居民参与意识淡薄也是导致社区参与冷漠的主要因素。同时，社区居民在社区公共管理和公共服务供给中，通常扮演着两种角色。一种角色是社区公共产品的服务对象。另一种角色是作为社区公共服务的提供者，主动承担起公共服务供给的责任，体现公民的一种志愿精神。但是，在双重身份的交替影响下，从社区居民的行为来看，居民更容易选择消费者的角色，接受政府的管理和安排。并且，当社区居民并不具备良好的公民意识时，大多数都会缺乏自我服务的动力。

2.3 城市网格管理人员机制存在的漏洞

城市网格管理的工作人员基本上是开始学习网格化管理的“新人”，在有很多地方的专业化程度都还达不到所需要的水平。城市社区网格队伍人员文化素质和学历基本不高，大部分都只是大专以上的学历，当中有部分对电脑的操作并不熟悉，技能水平在一定程度上还难以满足网格化管理的专业化要求。长期以往下去很难开展门边服务，将会大大影响网格化管理的效率和服务质量。其次是管理部门在认识上存在误区，出现重管理轻服务，工作上缺乏有效理论支撑。在思维上仍欠缺科学的管理理念，看到哪管到哪，管到哪想到哪，凭直觉和经验以及传统的工作方式处理问题。因此，处理问题时，仍是依靠以前的那种经验方法，带有强烈个人主观思想的工作方式。

由于一些配套机制没及时跟上，致使某些地区的网格员队伍时而在工作过程中出现思想波动，一些工作已经停滞不前。根据网格员的工作职责要求，网格员必须是最长时间深入网格内进行调查、巡查，但是由于部分网格员的住所与工作地点相距太远，严重影响到工作的有效开展。同时，对网格员来说，随着他们为民服务项目的增多，手中的“权力”会不断增大，一旦不受约束，会造成不良影响。只有加强完善网格员的招录、管理、考核、清退工作机制，特别是退出机制严格要求，才能公平公正做到方便群众、为居民服务。

2.4 法律及规范性制度的欠缺

城市管理过程中法规不健全、不完善的情况普遍存在，同时也存在许多管理规定难以正常实施与操作，造成城市管理中的执法难。并且，现有的法律规范的更新速度在一定程度上与新的管理模式不相适应，远远不能跟上社会发展的需求，城市管理法律法规修订滞后的情况也非常普遍。也由此看出这些政策大多是零碎的应对式的政策法规，各部门之间的权限不明确导致的问题拖延处理以及责任相互推脱的现象也会偶有发生，因此，要求法律法规在部门设置和责任明确上也要有配套的改变。

3 完善城市网格化管理的建议

如何进一步完善网格化服务管理体系，科学、有序推进网格化管理，是当前需要着重考虑和关注的问题。大致从以下几个方面来提出对策建议：

3.1 明确政府各职能部门的角色定位

政府作为公共服务安排者和资金提供者是不能改变的，必须负担起完善公共服务体制的责任，为市场化创造良好的制度环境，减少市场化过程中的不确定性因素。政府首要的着力点就是站在全局的高度，创造合理有序运行的社会大环境。政府负责提供公共产品和公共服务，不必凡事都自己划桨，政府应该为那些可以由企业供给的公共服务领域设置明确的准入制度，放松对私营部门资金进入的限制。通过合同外包、特许经营、政府补贴等方式，委托企业承担公共服务项目。另外，由于公共服务市场化的推行是建立在市场发育成熟，政策法规健全的公共服务体制的基础上。所以，政府要深入研究社会管理的规律，建立和完善稳定的企业投标制度，合同承包制度、许可经营制度等，确保市场竞争机制在社区公共服务供给过程的透明化公开化和公平公正。

3.2 加强培养城市居民的公民精神

积极的公民精神需要具备成熟的思想和公民意识，城市居民不只是城市网格社区公共服务的消费者，不是只顾自己利益的居民，也不是坐享其成的居民，而是具有公民精神的公民。公民精神不仅体现在积极表达个人利益诉求，而更多的是体现在公民个人对于公共政策服务和提供过程中的积极参与，同时具备高度责任感和义务感。而是否有高度责任感和义务感的积极公民是高质量城市社区生活和社区治理效率不可或缺的关键因素。同时，除了居民本身觉醒之外，培养积极的公民精神还需政府承担着重要责任。其中一个是加强对居民的教育。基层政府在社区治理过程中针对全市居民采取丰富多样的手段和工具加强对城市社区居民的公民精神宣传教育。二是进一步强化宣传引导力度，城市社区居民树立强烈的社区意识，是促进他们广泛参与社区建设活动的思想基础。

3.3 逐步完善城市网格管理人员机制

实施城市网格化管理后，据统计，执法人员的工作量较之以前增加，而且新型城市管理模式所要求的精细化也使城市管理人员的工作时间较之前增加。由于城市管理人员的人数有限，编制也有限，如何建立高效运转与反应迅速的长效机制是十分必要的。第一，强化城市网格员的招录、管理、考核、清退工作机制，建立健全城市社区网格化管理的激励机制。其次是政府出台优惠政策，吸引社会高素质人才，增强基层工作队伍力量。加上良好的工资和福利待遇，进而吸引优秀社会工作人员深入社区网格开展各项工作。

3.4 逐步优化和规范城市网格化管理制度

逐步完善相关法律法规体系，网格化管理格局的出现可以提前及时发现执法中的问题，从而可以更好的纠正解决执法过程中发生在前端的问题。同时，还要明确责任主体的分工，改变以往职能部门之间由于管理权限的交叉多导致对责任的扯皮现象。建立“市—区—街道—社区—网格”五级管理组织体系。网络化管理格局出现以后，分工不明确的问题都可以通过网格化来细化责任得到解决，使相应的部门明确自己的责任，而且在外部建立城市管理部门和公安部门联合执法的工作机制，实现他们之间权力作用的互补。

除此之外，网格化管理诞生于城市社会管理的转型期，其模式的运用依赖信息科学技术，今后城市的发展仍需加大对网络综合平台的投入。通过对城市网格的划分和监督考评等保障手段，将政府的服务系统和基层政府及社会组织服务机构建立起通畅的沟通与反馈网络，制定有效的评价激励机制，明确各主体的管理职能，强化主体间的协同合作，切实提升各层级政府的行政绩效。

［1］陈平．网格化城市管理新模式［M］.北京：北京大学出版社，2006．

［2］魏涛．城市社区网格化管理模式研究［D］.大连：大连理工大学，2011．

［3］马继媛．银川市紫馨苑社区网格化管理模式研究［D］.厦门：厦门大学，2014．

［4］中共海口市委.关于改革和创新城市社区管理体制的决定［Z］.2012．