政府为什么总是超载？

陈宪

看到标题所示的问题，人们容易联想到金融危机后，发达经济体先后出现的主权债务危机。其实，这只是问题比较集中的暴露，“超载国家”或“超载政府”（为保持一致，本文用“超载政府”）在上个世纪六十年代就已经初现端倪。在以后的一些著述中开始有相关论述。英国学者戴维·赫尔德在《民主的模式》 （中央编译出版社一九九八年版，下引此书只标注页码）中，将“超载政府”及其理论作为现代民主国家福利制度面临危机的一种解释。另一个解释是所谓“合法性危机”及其理论。

“第二次世界大战后的十五年被许多人描述为一个认同、笃信权威和合法性的时期。漫长的战争似乎造成了人们对于新时期的强烈承诺与期望，这个新时期的特征是大西洋两岸的国家和社会之间关系发生的进步性变革。”（297页） “新政治”作为这一变革的产物，其“边界的标志在于：在致力于政治和经济变革、尊重立宪和代议制政府、维持与国家或公众利益的有关政策的同时，积极鼓励个人追求自身利益。这些看法的深层观念在于：国家是促进个人和大众福祉的最佳手段”（298页）。

这种福利的或“社会民主”的或“改革式”的政治观，某种程度上来源于发展民主论的思想和原则。但是，它最清楚地体现却是在现实政治中，在第二次世界大战后膨胀的凯恩斯主义的干预主义国家的政策中。那些年，迅速的经济增长资助了一个不断扩大的社会福利计划。但是，随着七十年代中期世界经济活力的衰落，福利国家开始失去其吸引力，遭到来自左、右两方面的抨击，左派认为它几乎没有真正削弱特权者和豪强者，右派则认为它代价太高，威胁到个人自由。由此，“民主的危机”出现了。

超载政府理论（305—309页）试图对这一原因给出一种解释。解释的逻辑是：出发点是多元政治理论。这一理论常以权力分散来刻画权力关系：许多代表着不同利益的或互相竞争的集团分享权力并进行权力交易。因此，政治输出是多种过程和多种压力的结果，政府努力对种种需求加以调节和仲裁。这一理论的时代背景，是“二战”后凯恩斯主义经济政策成功的早期，即上个世纪五十年代，大众的富裕程度有了普遍提高，并产生了战后年代的普遍繁荣，比如，消费品、新住宅、电视和娱乐业的空前发展。与高标准生活相联系，也与对权威和地位的“尊崇”或尊重的下降，人们的期望提高了相关，比如，收入和福利的年增长，足够的学校和高等教育。在这种背景下，利益集团学会了如何对政治家和政府施加压力，以使其能够满足他们的特殊利益要求，如高工资，又如产业保护等。

政治家怎样应对呢？为最大限度地获取选票，政治家们过于经常地许诺超出自己能力的东西，有时还许诺满足互相矛盾的，因而是不可能满足的多种要求：政党间的竞争造成了许诺越来越大的螺旋怪圈。因此，人们的期望愈加增强，政党被视为达致更高生活水平的互相竞争的手段。在政府里，由于害怕失去未来的选票，政党都过于频繁地采取和稀泥战略。这一战略及行政管理人员对私利的追求，导致了国家机构越来越臃肿且比例失调。“无个性”的官僚机构得到了发展，而它们常常无法实现最初为之设计的目标。面对诸如管理项目成本的不断增长这类问题，国家愈加无力实施有效的管理。公共开支变得太大，而通货膨胀不过是这类问题的一个症状。随着国家的膨胀，它逐渐破坏了个人创造性的领域，即“私人自由活动”的空间。由此造成了恶性循环，它只能被“坚毅”、“果断”的领导所打破，而这种领导对于民众的压力和需求则反应迟缓。可见，所谓现代民主国家的超载政府是在利益博弈的过程中形成的。

“超载理论家基本认为，对于经济和社会事务的有效管理来说，民主制度的形式和运作过程基本上已失灵（dyfunctional） 。”（310页）“相形之下，合法性危机理论家们则认为，只有集中考察阶级关系和资本加诸政治的限制，才能为理解危机倾向奠定正确基础。”（310页）合法性危机理论（310—313页）以马克思主义为出发点。它指出，政治上，政党之间为了政治权力而竞争，政治输出严重地受制于社会矛盾；经济是通过社会化生产，即通过人们互相依赖的复杂网络进行生产。组织生产的目的是利润最大化。在战后年代，“凯恩斯主义国家”导致了持续二十年的发展。然而，经济不稳定与生俱来，发展时常因为危机而中断。国家不断致力于调节经济，维持政治秩序，以保障主要利益集团的支持。与此同时，国家被迫承担生产和福利成本的日益增长，其内在的复杂性及自身成本也在增加，进而，伴随着通货膨胀，公共财政危机更加恶化。由此，不同立场的政府周而复始，政策则变化无端，难以颁布长期连贯的政策。国家对经济和其他领域越来越多的干预，使选择、计划和控制问题变得引人注目，人们对政治体系的信心从根本上受到破坏，这种变化转而刺激了对国家的更大需求，比如，要求参与和决策咨询。如果这些需求在可行的各种方案中不能得到满足，国家就会面临“合法性和激励危机”。围绕收入分配、对工会的控制、公共产品的性质和质量这类问题展开的斗争，可能会超出现存经济管理和政治控制机构的范围。

在这种情况下，可能会出现一个“强国家”：它置秩序于任何其他事务之上，它压制异议，有力地化解危机，或者，更有可能发生的是，代议制政府逐步使用越来越“铁腕”的策略。如果上述情况之一发生，就可能启动恶性循环。然而，不能排除制度根本转型的可能性：它不可能是一个颠覆推翻国家权力的事件的结果，而更可能是一个过程，即现有秩序的再生产能力的持续削弱和另一些制度逐步出现，这些制度如：把更多产业置于公共控制之下的国家机构；依据需要而不是利润而持有更多资源的国家组织；民主延伸到工会和地方社区。

在经历了二零零八年以来的金融危机和主权债务危机后，“超载政府”和“强国家”都在现实中淋漓尽致地表现了出来。“欧猪五国”的主权债务危机，是民主国家福利制度导致的严重的“超载政府”的例证。尽管美国和中国的现行体制迥异，但在危机后出现的某些情形，已经并将继续在不同程度上体现 “强国家”合法性危机的各种症候。显然，“强国家”有一个升级版的“超载政府”，尽管二者的逻辑有所不同。

合法性（legitimacy，或译为正当性）是一个被广泛使用的政治学概念，通常指作为一个整体的政府被民众所认可的程度。约翰·洛克曾经说过，“政治正当性来自被管治者的同意”。当今政府合法性最普遍的来源是执行民主政治和顺应民意。政府时常提出符合民意的法令来实行治理，然而，这类法令的来源因政权不同而异。自由民主主义主张民主国家的合法性来自其定期的、自由公正的竞选的基础。在中国现阶段，政府合法性集中地表现在持续改善城乡居民生存和发展的状态上，与此同时，也在寻求能够达成上下共识的走向中国特色民主制度的方式和道路。

无论是民主国家政府合法性遭遇的挑战，还是中国建立政府合法性的进程，都深刻地表明，持续地改善决策的可塑性，把握和推进向某个目标的转型，是至关重要的。戴维·赫尔德指出：“应当强调的是，对现代民主国家面临的危机的这两种不同解释都集中在‘导致转型的危机的可能性上。超载理论家视之为对自由民主制国家的危险而提出明确的警告（并提出了遏制和控制的建议）；‘合法性危机的理论家却认为，这既造成了政治的两难困境，也提供了进步性重大变革的可能性。”（306页）

转型中哪些问题比较重要？一方面与特定国家、特定阶段有关，另一方面，也与观察问题的特定视角有关。在中国现阶段观察转型，方向的共识也许比什么都更加重要。就经济体制转型而言，已有经验的比较表明，建立一个保护自由市场的制度比建立一个配置资源的制度，成本更低且效率较高，因此，重回市场经济轨道是不二的选择。就政治体制转型而言，充分考虑中国的历史传统和制度文化是有必要的，但这也许只能决定中国政治民主制度的实现形式，一如市场经济体制，政治民主制度的内涵还是有着一般的规定性的，如权力制衡和权力限制。基于这些规定性，探求中国政治民主制度的基本框架和具体实现，是决定中国经济和社会持续发展和长治久安的根本。

做出这些带有根本性的选择，就是对超载政府的釜底抽薪，其在职能和行为上的自我膨胀倾向就将得到来自制度的遏制。下一步改革的重点和推进也许就要循着这一方向前行。endprint