依法治军需要把握的几个关系

●孙海荣

依法治军需要把握的几个关系

●孙海荣

党的十八届四中全会对全面推进依法治国若干重大问题作出决定，军委对深入推进依法治军从严治军作出战略部署。新形势下，推进依法治军从严治军，需要遵循治军规律，破除思想障碍，把握好以下几个关系。

一、权与法的关系

权大还是法大这一命题在理论层面已经基本解决，但由于军队的自身特点，仍不时引发讨论。一种观点认为，军队的性质特点决定了权力应当高度集中，过分强调法治可能会影响各级行使职权，削弱党对军队的绝对领导权，不利于部队集中统一。这种认识不仅混淆了权力和法律的关系，也没有弄清权力的来源。在我国，法律的本质是党的主张通过法定程序上升为国家意志。军事法规作为我国法律体系的一部分，也是党的主张的体现。严格执行法规制度，就是忠实贯彻党的意志，就是捍卫党对军队的绝对领导。军队各级领导干部的职责和权力，也是依据法律法规界定的。比如，军委实行主席负责制，是《宪法》规定；党委集体领导下的首长分工负责制，是《党委工作条例》规定；各级首长职责，主要在《内务条令》中规定。即使战时和紧急情况下实施临机处置权，也有法定责任。“权由法定，权依法使”，这应当成为“权大还是法大”的基本答案。

一段时期以来，我们没有充分回应这一问题，对军事领域搞法治存有顾虑，有的采取调和立场主张法治和人治相结合。这种观点看似辩证，实则是给人治贴金、给法治打折。法治的确离不开人的作用，“徒法不足以自行”，法律有赖于人去实施。但是，人特别是领导干部，能否严格执行法律，自身是否受到法律约束，则是检验法治还是人治的标准。凡是法规制度和条令条例的权威高于个人意志的治军方式都是法治，反之都是人治。从当前实际看，部队依靠领导个人意志和强势开展工作，突击式、运动式抓工作的现象还比较普遍，领导机关自由裁量权较大，缺乏程序约束。扭转这些问题，就必须摒弃人治思想，确立法治权威。这要求党委依法决策、机关依法指导、部队依法行动、官兵依法履职。抓基层建设就要按照《纲要》来，抓思想政治教育就要按照《大纲》来，干部使用就要按照选人用人的标准和程序来，等等。

二、民主与法治的关系

建设法治军队，不仅需要立法、司法、执法层面的推动，也离不开民主这一外部条件的支持。民主权利的保障，是权力滥用的克星。权利保障越到位，公权滥用、贪污腐败的自由裁量就越小，法治的落实也更容易获得监督和推动。

军队的权力具有相对的广泛性和强制性，加上军事活动本身的隐秘性，滥用权力的风险增大。很多职务犯罪案件都与权力过大、缺乏民主监督有关。部队一些消极现象难以纠正，也有片面强调服从、漠视官兵合理诉求的因素。没有民主权利的保障，权力就会异化为控制人、驱使人的工具，法治的精神也会落空。我们不能期待法治的力量源泉完全来自领导干部自觉自愿。官兵维护自身权益的心态和捍卫法律的行为，是约束权力随意行使的重要保证。

军队提倡民主，与令行禁止是否矛盾？应该说，军人相对于普通公民，出于国家安全利益和军事职业需要，基本权利应当受到克减。军事法规的立法精神也不是以维护军人权利为主，而是重在维护军事纪律和秩序。但是，这并不意味着军人就不该享有民主权利。三大民主是我军区别于旧式军队的重要特征，是党领导下的人民军队的性质所在。军人权利受到限制，即使目的正当，也应当控制在必要的限度和范围。中国经历漫长的封建时代，权力往往演化成对下属前途命运的控制力，工作上的命令服从关系演变成人身依附关系。从新兵给班长洗内衣，到一些人搞非组织政治活动，都说明了这个问题。这种无所不包的权力关系，对部队的纯洁巩固和集中统一产生了消极影响，不利于坚持党对军队的绝对领导。只有发扬军队民主，有效制约权力，才能促进各级职责、义务和权利的归位，形成正常健康的军队内部关系，保证组织集中和行动统一。

为此，要坚持和完善三大民主，健全军人委员会和军人代表会议等制度，保障官兵正当权益，拓宽群众监督渠道。此外，要把加强党的民主集中制建设作为十分紧迫的任务突出出来。规范领导干部用权行为，就必须建立正常的党内政治关系，大力加强民主集中制建设。通过贯彻集体领导原则，充分发扬党内民主，解决权力过分集中。比如，健全党委全会对常委会工作进行评议监督制度，完善有利于党委班子成员表达真实意愿的决策机制，完善党员行使权利程序，健全重大决策终身责任追究制度等。

三、治官与治兵的关系

习主席指出，“领导干部是全面依法治国的关键”。依法治军同样要抓住领导干部这个少数关键。领导干部是党和军队事业的骨干力量。部队各项建设，主要通过各级领导干部来组织、来落实。建设法治军队，主要靠领导干部去引领、去推动。领导干部的法治素养和法治能力，领导干部的信念信心和实际行动，直接关系军队法治建设的总体进程和目标实现。

相对于普通官兵，领导干部手中掌握更多的权力。这种权力具有双重性质和作用。一方面，权力是部队建设和管理不可缺少的要素，是确保部队高度集中统一的强制力量。离开这种力量的支撑，部队就无法做到能打仗打胜仗，党的执政地位也难以巩固。因此，这种权力是必需的，极其重要的。另一方面，权力又是一种自我扩张的力量，具有很强的诱惑性和腐蚀性。一旦失控，就会给党和军队的事业带来危害。因此，权力必须受到制约。

当前，依法治军面临的困难，除了官兵法治观念亟需提高、军事法规体系需要完善等，更主要的在于权力高度集中又缺乏科学合理的制约机制。一些领导干部独断专行，以权压法。比如，有的以首长分工负责制为名，把自己主管的工作当成自留地，不许别人过问；有的把法规制度当累赘，认为依法办事束缚手脚，让法律法规为个人意志让路；有的形式上讲科学民主决策，但征求意见、集体讨论走过场；有的开展工作私心作祟，造成机关执行规定没底气。事实证明，领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。职务越高，权力越大，破坏越甚。这种危害，比普通官兵的违纪违法行为更为严重。正是从这个意义上，《决定》指出，“依法治军关键是依法治官，依法治权”。

落实这一要求，一方面要大力培养领导干部的法治思维和法治能力，把法治导向纳入干部考核评价和选拔任用体系，引导各级领导干部带头尊法学法用法。另一方面，要大力推动权力运行机制法治化。《决定》首次提出“构建符合法治要求的领导指挥体制”，“推动建立党委决策法律咨询保障制度，探索实行党委决策重大事项事先进行合法性审查”，体现了从严治党、依法治权的鲜明导向，为规范各级党委机关职责、推进依法决策提供了有力抓手。只有依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，建立一套既相互制约又相互协调的权力运行结构，才能从根本上遏制权力腐败。

四、顶层与末端的关系

建设法治军队是一项宏大的工程，既需要搞好顶层设计，也需要从精细处入手，在法治体系的适用性和执行力上下功夫，确保法治末端落实，有效落实。

一是关口前移，加强事前事中监管。法治的精神能否落实，不仅体现在对大案要案的查办惩处上，也体现在有力的事前事中监督上。很多职务犯罪案件背后都有长期滥用误用职权、违规决策的问题。比如买官卖官案件，在干部提名、推荐等环节往往已经暴露出程序违规、不当干预等问题。如果在这些环节就加以有效监督，法治及时介入纠偏，那么滥用权力的空间将大大压缩，发展成贪腐犯罪的可能性也减少。因此，法治不一定总在最后以制裁者的身份出现，而要关口前移，重在预防，加强对权力运行的过程控制。对此，要加紧健全完善监督体系，着力解决监督手段缺乏针对性和可操作性、监督事务还不够充分广泛等问题。年初出台的《解放军监察工作规定》对于强化行政监察职能、开展常态化监督是有力推动。此外，考虑到部队分布点多面广、司法力量有限的实际，可以探讨借鉴最高法院巡回法庭的运行机制，组织军事法院、军事检察院和纪检部门开展巡回执法办案，提高监督工作的常态化、机制化水平。

二是着眼实效，健全完善军事法规体系。各级领导干部能否依法办事，一定程度取决于实践中能否找到适用的法律制度，这样的法律制度能否解决问题。十八届四中全会《决定》谈到法治建设时指出，“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强”。这一现象在军事法规体系中也有体现。我军迄今有军事法律法规近360件、军事规章3700多件，编织了较为严密的制度笼子，但有的由于缺乏操作性而实际被虚置，有的因情况变化而不适用，一些规范性文件之间重复建设、相互交叉。这些问题都会影响各级执行法规制度的信心和能力。我们要适应现代军队建设和作战要求，健全完善军事法规体系，特别要增强法规的精细化、针对性和可操作性，确保法规制度反映部队实际，易于官兵执行。

三是抓好个案，确立法治权威。确立法治权威是一个长期的过程，但所谓“不积小流，无以成江海”，当前最紧迫的，就是以锱铢必较的精神，抓好每一起个案。官兵对法治权威最切身的感受，就是来自亲身经历的每一起个案。许多看似轻微的违纪违法事件，其处理结果往往能检验军队法治化水平的成色。树立法治的权威，就要从严格整治轻微事件入手，不能以风气问题代替纪律问题，以纪律处分代替司法处罚，以集体担责稀释个人责任，名则爱护干部，实则损害治军权威。这样说，并不是主张惩办主义，而是坚持过惩相适，从严执纪。只有在具体问题上动真格，才能逐步确立法治的权威。

【作者系总装备部宣传部干事】