中国养老改革推进一步

文｜彭姝祎

中国养老改革推进一步

文｜彭姝祎

中国老龄化进程加速

面对人口和家庭结构发生巨变—老龄化进程加速、大家庭解体、“空巢”老人增多，以及养老保障体系尚不完善的国情，中国正面临着前所未有的养老难题，如何破解，考验着中国政府的执政智慧。

2014年1月14日，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，规定从2014年10月1日起，机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，个人需按月工资的8%缴纳养老费。这意味着，实行了近20年的企业和机关、事业单位养老双轨制行将结束。在双轨制下，公务员和事业单位人员个人不需要缴纳养老费，且退休后工资约为在职工资的90%，而企业职工在职时需要个人缴费，但养老金只有在职工资的约四成。受此影响的公务员和事业单位人员总计有3700万人。

老有所养是人类的基本需求之一。然而，面对人口和家庭结构发生巨变—老龄化进程加速、大家庭解体、“空巢”老人增多，以及养老保障体系尚不完善的国情，中国正面临着前所未有的养老难题，如何破解，考验着中国政府的执政智慧。

退休金并轨破冰

在退休制度领域，中国施行的是“双轨制”，即机关事业单位有一套制度，企业有另一套制度，两者有差异，前者无需缴费，由国家财政全额拨付；后者由企业和雇员共同缴费；前者按照工龄和退休前的工资发放养老金，后者按照缴费情况和退休当年的社会平均工资计发，结果是前者的退休待遇大大好于后者，是后者的3-5倍。

双轨制是特殊历史条件下的产物。中国的养老制度建立于20世纪50年代，当时建立了一个覆盖全体城镇职工（即机关事业单位和企业员工）的退休制度，在当时施行计划经济的背景下，企业都是国企，所以无论是机关事业单位还是企业，都是“公家”，退休金都出自国家财政。从20世纪90年代中期起，在中国从计划经济转向市场经济的过程中，企业纷纷私有化，企业的退休制度也相应地进行改革，变为了现在的由企业和雇员自己缴费的社会统筹模式。机关事业单位则维持不变，就此形成了养老的“双轨制”。

“双轨制”不仅在国家公职人员和普通工薪者之间造成了巨大的收入分配不公，长期受到广泛批评。“双轨制”的存在确实使事关养老的任何改革看起来都缺乏诚意。但“并轨”又引起相关既得利益群体的强烈反对，这也是并轨讲了很多年却千呼万唤始出来的主要原因。

在这一点上，法国的养老制度比中国还复杂：公务员、公有部门雇员、自雇者、农业者、私有部门雇员等，分别有自己的制度，各制度之间在缴费标准和福利待遇等方面都存在差异。特别是公有部门和私有部门之间，差别巨大，前者缴费时间短，养老金水平高，引起民众的强烈不满。法国从20世纪90年代初起就开始进行并轨改革，希望把公有部门和私有部门的缴费年限拉齐，但每一次都遇到来自既得利益群体的激烈反对，甚至导致政府下台，最终用了将近15年的时间才基本实现预期目标。

中国面对的是同样的情况。中国政府打算用3年的时间完成养老金并轨改革。尽管在改革的细节等问题上仍有疑问，但却迈出了决定性的第一步。

延迟退休仍需研究

按照国际通用的标准，一个国家60岁人口占总人口的比重超过10%，或65岁以上人口占总人口的比重超过7%就算进入了老龄化社会。以这一标准来衡量，中国从2000年起开始进入老龄社会，2013年中国60岁以上人口占总人口的比重已达15%，并且该比例还在持续提升。预测表明，未来40年内，中国将是全球人口老龄化发展速度最快的国家。老牌福利国家普遍遭遇的养老金收不抵支的问题也不可避免地摆到了中国政府面前。改革刻不容缓。

由人口老龄化引发的养老财政危机是世界性的难题，包括法国在内的老牌福利国家很早就开始了以开源节流为主要目的的改革，惯常的作法是降低养老金水平、提高养老金的缴费率、延长退休年龄等。但是中国的情况比较特殊，中国的养老制度在建立之时遵循了“广覆盖、低水平”的原则，已没有降低的余地。而就在2015年1月份，中国政府宣布再次提高养老金水平，达到人均2000多元，最高的北京市超过3000元。其次，中国的养老金缴费率很高（28%，包括个人8%，雇主20%），在全球范围内都属于高水平，成为企业的沉重负担，只有下调而没有上升的可能。

因此，在不能开源节流的前提下，唯一可行、也是国际经验证明最为有效的措施是，延长退休年龄。目前中国的法定退休年龄为男性60岁，女工人50岁、女干部55岁，而且从事重体力劳动者可以提前退休。相比较而言，欧洲大多数国家都将法定退休年龄延长到了65岁，个别北欧国家甚至延到了69岁。但是这项措施尽管合理但却不得民心，同法国一样，延迟退休在中国刚刚放出口风，就引起了民众的激烈反对。就在2014年底，国务院副总理马凯在向全国人大常委会作报告时还指出，关于渐进式延迟退休年龄，十八届三中全会决定作了明确要求，但社会上分歧很大，认识并不统一。“退休年龄是推迟到63岁还是65岁？还有时机选择、节奏掌握、配套措施以及监督实施的问题等等，都需要深入研究”。为减少改革的阻力，专家建议施行弹性退休，即早退者退休金递减，延退者退休金递增，早退还是延退，由民众自己选择。此外，专家还呼吁借鉴法国等国的经验，在改革的同时兼顾公平，允许重体力等艰苦行业的从业者提前退休，因为艰苦的劳动可能已经提前透支了他们的健康。

而养老金并轨也为延迟退休铺平了道路。之前，民众认为政府延长退休的决定是出于一己之私，因为按照公职人员养老金的计发方法（参照工龄和退休前工资），他们退休越晚，退休金就越高，所以延退对机关事业单位工作人员有益。“双轨制”取消则进一步昭示了政府改革的决心。

社会化养老需要时日

传统上，中国人以居家养老为主，“养儿防老”这句中国老话十分准确地表达了这一点。尽管时代在不断变迁，但是，由于养老保障制度欠完善，大多数中国人的养老观念并未发生根本的改变，靠儿女养老的观念依然根深蒂固。问题是，在独生子女政策的作用下，中国的家庭结构正发生翻天覆地的巨变，传统的多子女大家庭不复存在，子女的养老负担十分沉重。此外，伴随着竞争的加剧和城市化进程，流动就业、跨地区就业逐渐成为普遍现象，“空巢老人”现象日渐显现。特别是在乡村地区，年轻人去大城市务工已经成为常态，村庄里只留下老人和儿童，而中国的养老制度长期以来并没有覆盖乡村地区（针对农村地区的养老制度刚刚起步不久，且养老金水平太低，每人每月目前提高到70元）。研究表明，目前中国有一半老人处于“空巢”状态，乡村地区尤甚。所有这些，都对传统的“养儿防老”观念构成了巨大挑战，并迫使政府摸索新型的养老方式，如社区养老、机构养老等等。

中国的很多地区都在积极探索和试行新的养老方式，但效果并不理想。首要原因还是观念问题。中国的老年人普遍对社会养老持抵制态度，将住养老院视作被子女抛弃，“只有无儿无女的人才去养老院”。在子女一方，也有同样的顾虑，把父母亲送往养老机构往往会背上“不孝”的罪名，受到亲朋好友乃至街坊邻里的指指点点，而“孝”即子女对父母的赡养义务，在中国传统文化中占有十分重要的地位，所谓“百善孝为先”。其次是经济因素，服务完备、设施完善的养老机构往往十分昂贵，一般家庭难以承受；价格低廉的养老机构，服务和设施又不尽人意，无法放心地让老人颐养天年。如今，法国的一些具有丰富养老经验的养老业集团有意进军中国养老市场，但它们看重的是高端人群。对普通百姓而言，价格实惠、服务周到的养老机构仍然难寻。

为解决上述养老难题，专家们提出了以下思路：在完善养老保障制度的同时，以家庭养老为主，但给予社会帮助和支持，比如由社区、村镇专业人员为老人提供护理、料理家务等上门服务。这种居家和上门相结合的方式，一方面不影响老人对家庭传统情感的依赖，另一方面能极大地方便老人的生活。

有些大城市也开始探索以房养老的模式，即老人把房产抵押给银行等金融机构，每月获得养老金，去世后房产由金融机构处置。但是中国人有很强的家庭观念，而且有把房产留给子女的传统，把房产抵押给银行，大多数中国人都难以接受。这种“前卫”的养老方式，要在中国推行尚需假以时日。

彭姝祎 中国社会科学院欧洲研究所副研究员