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上海重大事项社会稳定风险评估完善建议

2015-01-06李文涛张明颍

李文涛, 张明颍

(中海环境科技(上海)股份有限公司,上海 200135)



上海重大事项社会稳定风险评估完善建议

李文涛,张明颍

(中海环境科技(上海)股份有限公司,上海 200135)

摘要:上海重大事项社会稳定风险评估机制经过多年发展已取得较大进步,但仍存在一定不足之处。对此,从社会稳定风险评估的法律位阶、调查方式、风险等级判断、风险防范化解措施等角度出发,分析上海现阶段社会稳定风险评估在实务发展中存在的问题,并提出相关完善建议。

关键词:重大建设项目;社会稳定风险评估;风险调查;风险分析及等级判断

0引言

重大事项社会稳定风险评估(以下简称“稳评”)指的是按照风险评估工作的原则、方法和程序,对重大决策、重要政策、重大改革举措、重点工程建设等事项的制定、出台和实施进行社会稳定风险预测、研判、介入及化解的制度性措施。[1]

上海自2009年5月开始试点开展稳评工作,6年来在基础理论、技术方法和实务工作开展等方面取得了长足的发展。但在实务工作中发现,目前仍有若干现实因素制约着稳评工作的开展。对此,从稳评的法律位阶、稳评调查方式、风险等级判断和风险防范化解措施等角度出发,分析现阶段稳评在实务发展中存在的问题,并提出相关完善建议。

1稳评概述

1.1 稳评的法律位阶

稳评的发展从“遂宁模式”至今已有十余年时间,目前我国的相关立法仍处于“试水”阶段。国家发改委发布的《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资[2012]2492号)只是在第五条中强调“根据实际情况可以采取公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式听取各方面的意见,分析判断并确定风险等级,提出社会稳定风险评估报告”。该规定属于原则性指导,没有对稳评的相关内容做系统、全面的规定。

现阶段我国没有全国性、标准化的针对评估实施办法的法规文本,已有的制度主要集中在各省、自治区、直辖市政府出台的地方性办法和实施细则中。这些制度在法律位阶上属于地方政府规章,法律效力有限。

1.2 稳评制度的设计初衷及其在实务中的角色

1.2.1稳评制度的设计初衷

重大事项稳评是防范社会风险的制度性措施,主要是对重大政策、决策或项目在制定、出台及实施后可能发生的危害社会稳定的因素进行分析,评估发生危害社会稳定的频率,对风险进行管理,做好危机预防和计划准备工作,采取切实可行的措施防范、降低、消除危害社会稳定的风险[1]。从这一观点看,稳评制度的设计初衷在于对决策或项目推进的全过程进行风险分析,通过风险管理降低、消除危害社会稳定的风险,最终从根源上预防或化解项目建设中可能出现的风险。

这里认为稳评工作开展的初衷不是确保项目顺利推进,而是在项目建设和地方稳定之间进行利益衡量。从这一角度出发,稳评制度的设计初衷可分为2个层级:

(1) 若项目建设会引发严重的不能被接受的社会风险,则应从维护地方稳定的角度考虑,对建设项目进行一票否决;

(2) 项目建设可能引发一般性风险,可有条件地接受,在这个层次上,稳评的目的在于识别项目建设可能引发的风险,采取可行的防范、化解措施,对风险进行预防、控制,将这些风险控制在可接受的范围内。

1.2.2稳评在实务中的角色

由于风险评估的法律地位不明确,因此稳评工作的开展缺乏规范性和权威性的适用标准。稳评工作基本上都是地方政府相关职能部门以区域社会发展的具体情况和对评估工作的理解为基础开展的,具有较强的区域性特点。

在地方实践中,稳评主要作为重大决策的一种裁量程序装置而存在,欠缺制定法的程序构造和制度理性。程序裁量是指在法律法规没有特别规定的情况下,行政机关及其他承担行政任务的主体有权选择进行行政行为的程序种类和形式,自主确定行政过程的内容。尽管有行政问责和层级监督等行政化的监督机制,但因社会稳定风险的扩散性和后果无法估量,在无正当程序的价值理性予以支撑的前提下,稳评作为一种裁量程序无法承担其应有的功能期待[2]。

上海在进行稳评制度设计时,将稳评作为项目可行性研究或核准申请嵌入式的内容,与项目可行性研究报告或核准申请报告一起进行审核[3]。稳评的最终成果以评估报告或章节的形式纳入可行性报告或核准申请报告中,作为项目审批的组成部分。虽然其具有独立的评审过程,但在整个项目推进的过程中没有一票否决功能定位。换言之,现有的稳评工作主要是基于稳评制度设计初衷的第二个层次开展的,即在项目推进过程中采取可行的防范、化解措施对风险进行预防和控制,将项目建设可能引发的风险控制在可接受的范围内。

在实务中,部分稳评工作的开展流于形式,不是真正为了对建设项目可能产生的风险进行识别和分析,而是单纯作为工程可行性研究报告的组成部分而上报,为了走程序而进行“稳评”。这实际上违背了稳评初衷的第二个层次。

3稳评在实务发展中存在的问题

3.1 风险调查

3.1.1社会风险的特征

稳评中风险的元素是多元化的,既可能包括某一技术、某一政策本身科学性上的不确定性,也有可能是由利益相关人对相关政策不知情、不了解等引发的或基于对政府监管的不信任而产生的。因此,社会稳定风险是一种综合性的风险,包括技术性、社会性、自然性、财政性等多方面的要素[4]。

3.1.2目前风险调查的不足

(1) 重视调查方式,轻视调查的具体内容和结果。国家发改委发布的《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资[2012]2492号)第五条规定“根据实际情况可以采取公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式听取各方面的意见,分析判断并确定风险等级,提出社会稳定风险评估报告”。

现有的规范性法律文件针对调查方式原则性规定,给稳评调查工作的开展提供指导。在实务中,稳评工作的开展往往受制于这些规定,强调一定要通过公示、调查问卷等形式进行风险调查,过分拘泥于对调查形式的要求,对调查的效果和内容并没有实质性的要求。简言之,调查方式在实务中存在重形式、轻结果的问题。

采取多元的调查方式有利于提高调查的全面性,但是刚性的调查方式在实践中可能导致项目独有的特性被忽视。稳评风险调查目的在于发现风险、识别风险,调查方式只是识别风险的手段,片面强调调查方式而忽视调查内容的要求无疑是舍本逐末的做法。

(2) 重视技术调查,忽视社会心理、文化调查。一段时期以来,无论是理论层面还是实践层面,稳评过程侧重强调利用收益分析和环境风险分析等经济、技术领域的评估,并将其置于项目(决策)可行性分析之中,而缺乏对公众心理层面(如焦虑、恐惧等)和文化伦理层面(如信任、关系质量等)的分析评估,导致公众的主观风险与政策制定者及科学精英们所界定的风险存在落差的状况被严重忽视。换言之,群体间的风险感知差异问题并没有在稳评实践中得到应有的体现[5]。

稳评风险的识别应“以人为中心开展”,一项风险只有与人的主观感受相结合才能被具体化,若风险调查只停留在技术层面,不与相关者的主观感受相结合,则风险只是客观风险,可能与公众的主观风险存在很大差异,其参考价值也会因此而减弱。

在重大工程项目稳评过程中,特别是在合法性审查过程中,许多技术指标(如采光、距离等)符合法律法规的要求,但因缺少人文关怀方面的考虑,即使规划和方案等是合法的,也有可能引发群体性事件或社会恶性事件[6]。出现这一问题的原因是重大工程技术上的达标不等同于其产生的社会影响处于公众可接受的水平,对公众的容忍程度应从社会心理和文化背景等多方面进行考察,单一的技术调查只有客观的数据,忽视受影响的人的主观感受。

(3) 忽视利益相关者的参与。在地方政府的信息与公众信息不对称的情形下,若地方政府的公信力缺失,则无论地方政府出台的重大项目或重大政策具有多大的可行性、合理性和合法性,民众都会提出质疑[4]。

稳评工作的开展应以利益相关者为核心,但在实务中可能存在由于政府的信息与公众信息不对称,利益相关者缺乏参与项目建设的途径。

目前,稳评工作的最大误区在于将公众正常的利益表达与社会稳定的维护相对立,将公民正当权利和利益的诉求与表达视为社会不稳定因素[7]。稳评的风险主要属于社会风险,只有在利益相关者充分参与的基础上才有可能提高稳评的质量,只有提高稳评的质量才能缓解社会矛盾冲突、从源头上治理社会矛盾。

在实践探索中,有关重大建设项目的稳评工作虽然也有专家座谈、抽样调查及听证会等形式,但在目前项目的实际操作中,经常是关门搞评估,利益相关者参与度不高,评估过程中难以真正吸纳和体现民意。“公众参与调查”强调是否调查,而忽视公众参与,这样的调查结果往往难以客观真实地反映民意。

(4) 风险调查结果的误差。

在实务中,风险调查的结果因项目建设周期长、影响范围广、受影响相关者复杂等诸多原因,与真实的客观情况有一定的偏差。

客观误差和主观误差。受技术手段有限、项目周边场地环境复杂多变等因素影响,通过技术手段进行测量的结果可能会出现一定的客观误差;此外,基于减少利益相关者反对等因素考虑,在实际监测及预测过程中,相关单位可能通过调整系数等手段使环境监测和预测的结果出现“人为误差”。

部分风险难以量化。由于利益诉求是多元化的,因此现有制度的设计不可能包含对所有利益的规定,对于土地征用、房屋征收等具体项目,可以根据相关补偿标准进行量化;但对于商铺经营影响、果园和鱼塘经营性影响及项目建设给居民小区周边环境带来变化造成的房屋价值影响等间接项目,在实务中缺乏客观的衡量标准和依据。对于难以量化的风险,由于缺乏必要的评判标准和依据,在实务中往往会成为矛盾爆发的集中点。

3.2 风险分析及等级判断

上海自2009年正式开展稳评工作以来,在稳评风险分析及等级判断方面取得了较快发展,目前已有一个较为成熟的风险分析和等级判断模式,但在参与具体项目的过程中发现,现有模式仍存在诸多的争议。

3.2.1风险分析

(1) 重视单个影响,忽视整体影响。

现有的风险分析重视对每一项已识别的风险进行发生概率、影响大小、权重的分析评价,但对不同风险之间的关联性及不同风险对相关者可能产生的叠加影响缺乏必要分析。项目的整体风险不是单项风险的简单相加,可能因人群之间存在信息扩散和“传染”机制而被放大[6]。

(2) 经验主义失灵。

在稳评工作开展过程中,类似工程建设经验和稳评经验对指导项目稳评工作开展具有重要的指导意义,但在稳评开展的过程中若脱离项目具体的情况而盲目地运用经验可能会出现问题,即只根据经验进行判断而忽视项目本身的特点和周边环境的特殊性,可能会导致风险识别及分析不客观、不全面。

3.2.2风险等级判断

(1) 理论滞后。由于社会稳定风险本身的复杂性,现阶段对稳评风险等级的判断并没有系统、科学的理论研究,也没有统一的适用规范。

(2) 实践中不统一。实务中,不同地区、不同评估机构对风险等级的判断通常都自成体系,专家、评估机构对现行风险等级判断方法的一直存在争议。

① 项目风险等级判断方法。根据上海稳评工作的开展情况,现阶段风险等级判断方法主要有事件参与人数评判法、单因素风险程度评判法及综合风险指数法等3种。

② 风险评判依据——赋值。无论是哪种风险等级判断方法,都需经过一个主观的判断——赋值。即报告编制组根据前期的分析调查和项目的特点对风险事件参与人数及单因素风险的权重、概率、社会影响程度等进行赋值量化,通过量化具体风险计算因子来整体判断项目的风险等级。

现阶段,对单因素风险的权重、概率、影响程度的赋值主要通过职能部门部分打分法、专家打分法及报告编制组头脑风暴法等方法进行。由于经验差异、专业领域差异及对项目了解程度不同等因素,赋值过程中不可避免地会带有主观因素,因此赋值的结果可能会出现一定的偏差。

这里认为风险因客观条件在变化而处于动态变化过程中,人为赋值实际上是对风险进行固定,不符合风险变化的特性。

③ 最终风险等级的偏差。上海将稳评作为项目可行性研究或核准申请嵌入式的内容,与项目可行性研究报告或核准申请报告一起进行审核。为使项目顺利通过审批,在报告编制过程中,部分编制单位可能存在通过改变风险系数等方式刻意调整项目的整体风险等级来通过审批的问题。这种有违稳评工作初衷的做法无疑会导致项目最终的风险等级判断出现偏差。在这种思路下,稳评只有程序价值(即单纯为了走流程),没有真正为了识别风险、化解风险,还停留在为项目推进保驾护航的层面。

3.3 风险防范化解措施

3.3.1补偿标准难以确定

如上所述,对于征收补偿等直接影响,可通过相关法律文件中的标准进行客观估算;但对于居住环境、商业经营环境的改变等间接影响,现阶段缺乏补偿的标准和依据,补偿工作难以开展,利益相关者也难以维权。

3.3.2利益相关者诉求的多元性和行政资源的有限性

现有风险化解防范措施侧重技术方面的控制,忽视对人的社会心理影响的减缓。

在同一项目建设过程中,周边的利益相关者因在受影响程度、经济能力、生活方式及受教育背景等方面存在差异,其利益诉求通常有所不同,在这种情况下,单一的补偿方式必然难以满足周边利益相关者的诉求。

多元的补偿方式可有效回应利益相关者多元的利益诉求,但在实践中,具体政府职能部门可用的行政资源受到多重限制。

(1) 需根据地方关于补偿的规范性法律文件制定补偿标准和手段。

(2) 由于行政权限有限、补偿经费总额限定、用地指标不足等诸多原因,很难制定灵活、多元的补偿方式。

3.3.3责任承担问题

(1) 责任主体认定问题。

由于空间资源有限,部分市政项目在施工时间和施工场地方面不可避免地会出现一定的交叉,在共建项目建设过程中,一旦出现风险事件,可能会引起责任主体难以认定的问题。在实务中,不乏相关者责任主体之间相互推诿导致矛盾激化的现象。

(2) 责任主体的变更。

随着国家建设逐渐向法治化迈进,党政领导人更换制度化程度明显提高,通常以五年为周期。领导人更换是影响政策变迁的一种主要因果机制,如温州市在2002—2014年期间换了5任市委书记,平均任职期限为2.4年;无锡市在2000—2014年期间换了5任市委书记,平均任职期限为2.8年[8]。

与省市级领导相比,地方具体责任机构相关负责人的岗位调动可能更为频繁,不利于风险化解措施的连续性、稳定性。

3.3.4维稳经费的困境

近年来,我国政府为维护社会的稳定投入了大量的经费。虽然各级政府投入了大量人力、物力、财力用于维稳,但社会矛盾和社会冲突的数量不减反增。在实际维稳工作中,巨额的维稳经费并没有充分发挥出其应起到的作用。

在具体项目开展前期,由于矛盾尚未爆发,决策机关认为没有设置维稳经费的必要,因此在项目审批过程中没有预留必要的维稳经费。待项目建设开始后,周边的矛盾逐渐暴露,这时会出现具体维稳部门因缺乏必要经费而难以开展维稳工作的问题。在这种背景下会出现这样一种困境:每年维稳经费总额在不断增加,相关维稳职能部门却因缺乏维稳经费而无法开展维稳活动。

这里认为出现该困境的原因是维稳经费的制度设计不足。现有的维稳模式强调事后维稳,维稳模式的启动具有被动性,即在风险事件出现之后才启动维稳程序对其进行控制。

4问题解决建议

鉴于现阶段稳评工作实务开展过程中存在的上述问题,建议从以下角度进行完善,以更好地发挥稳评应有的制度和程序价值。

4.1 制度层面建议

1) 转变制度设计思路,变控制模式为协商模式,变维稳为维权。

实务中,相比事后控制,事前的协商代价更低,社会效果更好。基层政府“陪访”制度就是典型的变维稳为维权的方式,不仅充分尊重相关者表达合理诉求的权利,避免相关者不满情绪的累积,而且全程对相关者的诉求进行跟踪,可及时掌握相关者的动态,防止事态发展扩大。

2) 推动稳评机制规范化。

加强对稳评的基础性研究,积极运用国内外先进技术和理念完善稳评技术,特别要注重评估方案的制定、信息数据的采集分类、信息数据真实性的甄别及评估指标系统的动态修正等环节。

要加强对稳评的制度化建设,适时把评估机制逐步上升为政策法规甚至法律,作为重大行政决策、重大改革及重大建设项目审批的一项重要内容,以法治的形式制约政府部门的权力,切实推进依法决策[4]。

3) 客观评价与主观评价相结合。

在进行重大事项稳评工作时,不仅需要收集相关数据进行量化分析,而且需要结合客观分析的结果分析利益相关者的主观感受,切实把握公众的真实偏好及要求。

4.2 实务层面建议

1) 尽可能采取工程措施降低项目影响。

根据参与的具体项目建设,社会风险出现的根本性原因在于工程方案的选择。在可采取的维稳措施方面,应首先最大程度地采取工程措施,如调整工程线位,尽量远离敏感点,有条件的路段尽可能实施声屏障或隔声窗措施降低营运期噪声影响等。

2) 将维稳经费纳入工程投资。

开展建设项目风险评估,在人力、财力、物力上都必须加大投入。表面看来,这会加重建设项目的负担,但从长远来看却能降低社会风险和维稳成本。因此,要明确为预防化解社会稳定风险而对项目建设内容和建设方案优化调整所增加的投资,并将其纳入工程建设项目的总费用中。这不仅有助于避免因决策失误或决策不当而引发社会稳定风险,而且能更好地维护群众根本利益,从源头上预防和化解社会矛盾[3]。

5结语

社会稳定风险源头治理的关键不是简单地对风险进行预测、评估和制定预案,而是分析导致社会不稳定的风险来源——决策结构和过程。良好的社会制度不是一朝一夕能建成的,而是在应对各类风险过程中、社会演化与理性选择相结合过程中逐渐总结出来的。建立健全稳评机制需要决策理论的指导,从而优化制度体系,有的放矢,真正实现“源头治理”[8]。

与环评等相对成熟的评估制度相比,稳评仍处于探索阶段,未来的发展既需要理论探索的支撑,又需要在实践中不断完善。

参考文献:

[1]胡建一,杨敏,黄玮.公共项目社会稳定风险分析与评估概论[M].上海:上海社会科学院出版社2011:58.

[2]许传玺,成协中.重大决策社会稳定风险评估的制度反思与理论建构[J].北京社会科学,2013(3):87-93.

[3]秦春,曹祖耀.加快推进建设项目社会稳定风险评估的实践与思考[J].中国工程咨询,2012(7):42-44.

[4]蒋俊杰.我国重大事项社会稳定风险评估机制:现状、难点与对策[J].上海行政学院学报,2014,15(2):90-96.

[5]刘泽照,朱正威.中国社会稳定风险评估实践框架及关键着力点[J].西南大学学报:社会科学版,2014,40(5):50-57.

[6]朱德米.社会稳定风险评估的社会理论图景[J].南京社会科学,2014(4):58-66.

[7]张玉磊,徐贵权.重大事项社会稳定风险评估制度研究——淮安模式的经验与启示[J].中国人民公安大学学报:社会科学版,2010(3):101-105.

[8]朱德米.决策与风险源:社会稳定源头治理之关键[J].公共管理学报,2015(1):137-144.

Practice of Shanghai Social Stability Risk Assessment for Urban Development Projects and its Improvement

LiWentao,ZhangMingying

(China Shipping Environment Technology (Shanghai) Co.,Ltd, Shanghai 200135, China)

Abstract:The compulsory social stability risk assessment of urban development projects have been implemented for quite a few years. This paper looked into the process of the assessment from the angle of practice, and discuses the legal hierarchy, judgment adjusting, risk degree definition, risk mitigating measures and precautionary arrangements in this regard. The things needing improving are pointed out and the measures for improving the process are suggested.

Key words:urban construction projects; social stability risk assessment; risk survey; risk analysis and grading

中图分类号:D63

文献标志码:B

文章编号:1674-5949(2015)04-087-06

作者简介:李文涛(1986—),男,山东日照人,研究实习员,硕士,主要从事社会稳定风险评估工作。

收稿日期:2015-10-12