高等教育分类管理的瓶颈：政府统筹与大学自治的权利博弈

王雅婷

（云南大学高等教育研究院，云南昆明650500）

高等教育分类管理的瓶颈：政府统筹与大学自治的权利博弈

王雅婷

（云南大学高等教育研究院，云南昆明650500）

面临着日益庞大复杂的高等教育系统，实施高等教育分类管理是实现不同类型高校共同发展的有效路径。然而，分类管理政策的核心问题在于如何权衡政府统筹与大学自治的关系，具体体现在目标定位、专业设置和教学评估三方面。因此，在二者权利博弈中，需要通过保持管理张力、明确权利行使范围和增强社会参与度来实现动态平衡、各司其职和分权制衡。

高等教育；分类管理；政府统筹；大学自治

伴随着我国高等教育进入大众化阶段，高等教育系统日益庞大、复杂，各类型院校如雨后春笋般兴起，形成了多元化的发展态势。正如美国教育学家阿尔特巴赫（Philip G.Altbach）所说，“大众高等教育系统的中心特征是分化，学术系统已变成为专业化客户服务的多样化的学术机构”。[1]在此背景下，如何使不同类型的院校适应社会需求、在竞争中生存发展成为当代高等教育改革中亟待解决的问题。因此，根据院校类型特征实施合理有效的分类管理不仅有利于推动院校特色化发展，也为高等教育结构性改革指明方向。

一、高等教育分类管理政策概况

在我国高等教育的发展历程中，由于高校规模的不断扩大、教育体系的日益完善，分类管理的思想随之诞生并成熟。新中国成立至今，我国的高等教育分类发展模式经历了不同的阶段性调整：50年代，主要借鉴苏联教育发展模式，将全国高校分为了重点与一般两大类型，并对院系进行大规模调整，形成了多科性综合大学与单科性专门院校并存的高等教育分类系统；80年代，由于强调学术水平增设了研究型院校，承担培养研究型人才的任务；90年代，以“211工程”与“985工程”为代表的分类系统形成；进入21世纪后，高等教育分类管理更加强调院校的特色化发展，并突出向应用型院校转型的紧迫性。

纵观高等教育分类管理体系的发展脉络，可以发现高等教育分类管理的实施工作开始由国家转向地方。近年来，在《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010－2020年）》提出“促进高校办出特色，建立高校分类体系，实行分类管理”的政策后，地方教育部门响应号召，针对高校的区域特征开展分类管理工作。上海、安徽、河南、陕西、黑龙江等地均颁发了关于高校分类管理与分类指导的政策意见，倡导高校在明确自身定位的基础上形成独特的办学风格，从而在服务地方经济的同时避免同质化问题。由此可见，分类管理的地区化已经成为了高等教育的发展趋势，而高校在分类管理政策要求下的改革则成为未来发展的重点。

二、高等教育分类管理的瓶颈问题分析——政府统筹与大学自治的矛盾

尽管高等教育分类管理政策经历了数十年的发展、完善，对我国不同类型高校的发展模式具有引领作用，但分类管理政策背后的问题也日渐凸显。谁来管、怎样管、分类的标准、管理的公平公正等诸多问题摆在眼前，而这些问题的核心莫过于如何处理好管理者与被管理者——即政府与大学之间的关系。就目前的分类管理政策来看，政府扮演着统筹规划、制定目标的角色，在一定程度上控制着大学的办学；而大学是“不敢反抗的叛逆者”，纵有强烈的自治愿望也不得不遵循政府“意愿”，实质上处于较为被动的地位。因此，政府统筹与大学自治之间的矛盾成为了高等教育分类管理的瓶颈问题，具体来看主要集中于目标定位、专业设置和教学评估三方面。

（一）目标定位：政府统一制定，大学定位不明

高等教育由精英化迈向大众化是满足社会行业发展对各类人才需求的表现，因而导致高校类型和人才培养目标呈现多样化的特点。在高等教育大众化趋势的推动下，大学一方面需要完成教书育人的基本使命，另一方面为产业输送多类型、强能力、高素质员工。此外，院校多元化的发展态势意味着不同类型的大学承担着不同的任务，而办学目标和类型定位作为大学精神的外在体现和大学功能的显著特点，对于实现大学自身价值有着重要作用。实行高等教育分类管理政策的目的是让大学意识到目标定位的重要性，能够在明确办学目标和类型定位的基础上探索出符合自身需求的发展道路。

然而，从分类管理政策的内容来看，政府对大学的定位仅停留在宏观层面，也就是说政府只是以局外人的身份站在大学之外对不同类型的院校进行统一分类，而缺乏对院校自身发展条件的考虑。这一方式只能够给予各类院校一种表面上较为合理的定位方向，但在本质上难以实现院校特色化发展的目的。目标定位作为办学的首要条件，应充分根据大学的发展基础确定方向，必须“考虑自己的特点和优势——文化积淀与社会声誉、师资力量与特长……”。[2]政府在分类管理政策中鼓励大学明确自身目标定位，但又以统一制定的方式干扰了大学的自主办学，且这种整体性的目标定位在一定程度上与大学原有的发展方向并不能完全契合，具有很大的局限性，从管理的能动性上来说则阻碍了高校办学灵活性的充分发挥，导致大学的微观定位依旧处于模糊不清的境地。

（二）专业设置：政府统一规划，大学专业建设受限制

教育具有社会性，适应社会发展是教育的重要目的。高等教育的发展历程证明院校唯有适应社会发展需求，才能获得最基本的生存能力。社会服务作为大学的主要功能之一，如何体现这一功能是大学在人才培养中需要重视的问题。那么，从社会行业的需求点出发设置学科专业成为解决该问题的一条捷径。与此同时，院校在发展中若想取得较强的竞争力，更需要拥有独具特色的学科专业群作为支撑。因此，学科专业建设不仅有利于彰显大学的社会服务功能，更是大学独树一帜的办学风格的象征。高等教育分类管理政策中所渗透的开发特色专业、建立创新型学科群的思想成为现代大学专业设置追求的目标。

政策目标总是具有理想化的色彩，现实状况却不容乐观。有学者对高校分类进行了实证调查，并在学科门类设置方面作出统计（如图1所示）。统计结果显示，我国各类型高校的专业设置存在“低位趋同、高位差异”[3]的现象。这不仅表明专业同质化问题严重，也反映了大学专业设置过多地受到政府政策对主流学科“宣传”的影响，不敢另辟蹊径创设新的学科专业。分析目前的高等教育分类管理政策可以发现，应用型专业成为学科建设的流行趋势。政府倡导院校关注区域产业发展动态，形成服务区域主导产业和特色产业发展的专业集聚群。对应用型专业的过分强调，使大学原有的非应用型学科难以发展，而新的学科专业更是需要获得政府审批才有资格开设，最终导致一些院校难以适应专业结构改革，陷入专业无特色、同质化现象严重的恶性循环之中。《高等教育法》赋予了大学自主设置专业的权力，但这一权力的行使在实践中依旧面临阻力。

图1 94所高校本学科开设与层次情况对照表

（三）教学评估：政府统一分类，大学主体性缺乏

高等教育评估以高校的教育质量为着眼点，按照教学质量与人才培养的双重目标制定评估指标，对被评估对象的理念、行为和状态进行规范化的价值判断，具有强烈的现实针对性和政策导向性。[4]在漫长的高等教育发展历史中，教学评估由最初的不成体系到今天的系统化、制度化、专业化，所发挥的作用愈加明显。高等教育的质量需要通过完善的评估体系来检验，因此，教学评估不仅是社会对高校实施监督的表现形式，也是促进高校保持良性发展的有效方式。高等教育分类管理政策提倡按照院校类型进行分类评估，在一定程度上肯定了多元化评估的重要性，为构建高等教育质量保障体系奠定基础。

整体上来看高等教育分类管理政策下的分类评估具有积极作用，但经过仔细推究，这种评估方式的合理性则会遭到质疑，尤其是政府作为评估决策者与大学作为评估主体对象之间矛盾突出。一方面，政府在教学评估中发挥着主导作用。无论是评估指标的制定与评估小组的人员构成，还是评估对象的筛选与评估结果的讨论公布，政府一直参与整个教学评估活动，并控制着活动的进展；另一方面，大学在教学评估中享有主体性地位。教学评估的对象、内容、改进意见都围绕大学的教学质量展开，这也是教学评估活动的出发点和落脚点，大学理应掌握教学评估的话语权。但事实上，政府虽然根据院校类型对教学评估实施分类，却无法从根本上解决各类型院校发展条件不均衡带来的评估不公正的问题。同时，由于分类后的教学评估无法满足不同类型院校的内部需求，从而导致大学在评估活动中的主体性逐渐丧失，评估后获得的改进意见未必真正有效。

三、高等教育分类管理背景下政府与大学的权利博弈

通过分析政府与大学在高等教育分类管理中的矛盾关系，可以得知政府与大学实际上是展开一场统筹与自治的权利博弈。作为高等教育分类管理的瓶颈问题，二者间的矛盾并非是不可调和的。那么，如何使双方在这场“战斗”中取得共赢以保证高等教育分类管理工作的顺利进行这一问题值得深思。

（一）保持管理张力，实现动态平衡

在教育活动中，政府是活动的组织者和维护者，学校则是活动的承担者和运行者。在实施高等教育的过程中，政府需要大学这一专门机构代替其发挥教育职能，根据其规划的教育蓝图完成教育使命；大学则需要依靠强有力的政府获得办学的基础条件，维护高等教育的地位。这就表明政府的责任与大学的权利是密不可分的，因此，和谐的权责关系的形成必须在实践中保持分类管理的张力,达到动态平衡状态。

一方面，政府需要降低对高等教育的介入程度。政府教育职能的行使通常仅表现为对教育的领导和管理，以颁布教育政策、教育条例等方式提供导向和服务，在宏观上维护教育环境的秩序。虽然政府承担着一定的教育责任，但目前政府对高等教育的介入程度较深，采取过于行政化的手段干涉大学内部运行，剥夺了大学的自由。所以，政府亟需意识到高等教育分类管理中尊重大学主体能动性的必要，减少对大学办学程序、教育活动以及质量评估的干预，仅发挥对大学的服务性职能，如提供筹资途径、营造良好环境、争取教育资源等，从而在高等教育分类管理中退居二线，让大学占据主体地位。

另一方面，大学需要增强自行管理的能力。《高等教育法》以法律的形式规定了大学享有办学自主权，包括招生数量与比例、经费分配与使用、教学活动安排等等，这就意味着大学也拥有内部管理的权力。然而，在政府统一管理下的大学缺乏自行管理的能力，管理的有效性备受质疑。分类管理张力形成的外部因素是政府对高等教育“简政放权”，大学自身有效的管理能力作为内部条件不可或缺。在保持张力的前提下，政府给予了大学一定的管理权，大学所需做的应当是了解管理环境、优化内部管理结构、实施必要的改革举措，以此来强化自行管理能力，从而与政府的宏观管理达到动态平衡状态。

（二）明确权力行使范围，实现各司其职

就当前政府与大学各自的权力而言，政府的管理权渗透到了大学的每一个角落，规定大学的办学规模、发放教育经费、分配教育资源、限制学科数量等等，如魔爪一般控制着大学的血脉；大学拥有一定的办学自主权，但这一权力的实现前提是必须遵循政府的意志，按命令、指示、政策办学。在分类管理中，政府与大学之间的关系若想达到平衡，必须要明确各自权力的行使范围。

一方面，政府应当行使外部管理权。政府对大学行使管理权是其教育职能的直接体现，但这种管理权在目前具有过度扩大的趋势，导致政府的行为干扰了大学的教育活动，行政化现象愈加严重，使大学蕴涵的自由性、灵活性、开放性受到影响。政府必须明确自身在高等教育中充当的是“调控者”身份，不能以“控制者”的身份介入到高等教育之中。因此，在政府管理大学的过程中，必须实施外部管理，即变直接管理为间接管理，变管理具体事务为把握宏观方向，变单一的行政手段为综合运用多种手段，[5]帮助大学筹备资金、完善基础设施、建设学科专业等，以此来辅助大学做好管理工作，实现政府的服务性价值。

另一方面，大学应当发挥内部自治权。蔡元培早在百年之前就提出“教育独立于政治”的思想，随着教育独立意识的深入和高等教育的进步，大学自治成为了这一思想的现代化产物，业界对此的呼吁声渐高。现代大学机构在改革中不断完善，这使大学具备了不依赖政府、独立自治的能力。同时，法律赋予了大学自主办学的权力，让大学自治的实现有了法律基础。尽管从客观层面来看，大学自治的条件基础、发展前景都是乐观的，但主观上大学的自治能力有待提高。长期以来由于受到政府宏观管理的影响，大学已经习惯了按照政府指示处理事务的方式，虽有自治的想法，但都缺乏自治的实践。因而，大学应当尝试着离开政府的“庇护”，自行管理内部的事务，自主招生、改革教育手段、开发优势学科等，将自主权最大化，利用内部的人力物力建设独立自由的大学。

（三）增强社会参与度，实现分权制衡

社会在政府与大学的权利博弈中处于调停者、监督人的地位，且强大的社会力量能够对政府权力的行使产生制衡，对大学的自治起到扶持作用。当政府与大学之间的矛盾出现白热化时，社会能够以客观公正的态度缓和二者的冲突关系，有效地维持政府与大学权利的平衡。所以，社会广泛参与高等教育活动，与政府、大学三者构成分权制衡的态势，这对分类管理中政府与大学的权利平衡具有不可忽视的作用。

一方面，政府需要拓宽社会参与的渠道。尽管在分类管理政策中政府鼓励社会成员参与高等教育活动，私人办学、多方评估、校企合作等，这些举措也的确为高等教育注入了新鲜的血液，刺激了办学的灵活度，但从某种意义上说，现有的社会参与依旧受政府干预的较多，参与方式较为单一，社会力量难以得到真正的施展。作为第三方的社会应当拥有更多的机会深入到高等教育内部，而非仅仅扮演政府代理人的角色。这就需要政府专门为社会办学创建平台，构建社会参与高等教育的完整体系，在办学目标定位、人才培养计划、课程设置结构、教学评估标准等方面考虑社会成员的意见，给予其参与高等教育活动各个环节的机会，维护其参与者和监督者的双重身份。

另一方面，大学需要增强社会力量办学动力。从目前大学利用社会力量办学的现状来看，多是采取吸引投资、校企合作、定向培养等一些老套的方式，而这些办学形式背后的核心问题则是社会办学流于形式，大学的社会动员力依旧薄弱，阻碍了大学自治的实现。因此，大学需要重新反思其社会动员力，可以通过扩大学校的社会声誉吸引社会力量，并以合作共赢为基础与第三方达成协议；还可以采取成立校董会的方式，成员构成除了大学师生、家长之外，招纳社会名流、捐资办学者、普通公众等部分社会成员；[6]此外，大学可以组建社会监督委员会对其内部的教学管理、教育质量、科研开发进行有效监督，及时获得反馈意见。

总而言之，在高等教育分类管理政策下，政府虽处于统筹地位，但大学的主体能动性使其具有一定的自治能力。分类管理的矛盾核心在于政府与大学的利益关系处理问题。因此，只有在二者之间形成权利的制衡才能构建和谐的“府学”关系，从而突破高等教育分类管理的瓶颈。

[1]Philip G.Altbach．Differentiation Requires Definition：The Need for Classification in Complex Academic Systems[J]．International Higher Education，2002，winter（2）．

[2]潘懋元.分类、定位、特点、质量——当前中国高等教育发展中的若干问题[J].福建工程学院学报,2005,3（2）．

[3]刘向东,吕艳.高等学校分类的实证研究——基于75所教育部直属高校和19所地方共建高校的分析[J].清华大学教育研究,2010,（4）．

[4]邓万友.构建我国适应社会发展的现代化高校教育评估体系[J].教育探索,2007,（1）．

[5]贺利.保持政府与大学之间张力的平衡[J].当代教育论坛，2005,（21）．

[6]肖敏.我国大学与政府关系研究[D].青岛大学,2009．

Choke Points of Sort M anagem ent of Higher Education: Government Overall Plan and Right Gam e of University Autonomy

WANG Ya-ting
（Institute of Higher Education,Yunnan University,Kunming 650500,Yunnan）

Faced with an increasingly larg e and complex system of higher education,the implementation of sort management of higher education is an effective path for the common development of different types of colleges and universities.However,the core issue of sort management policy is how to balance the relationship between government overall plan and university autonomy, which embodies in target location,specialty and teaching assessments.In the right game of the two parties,dynamic equilibrium,their duties and separation of powers are needed to achieve through keeping management tension,clear exercise of right range and social participation enhancement.

higher education,sort management,government overall plan,university autonomy

G640

A

2095-6266（2015）02-019-05

2014-12-16.

王雅婷（1991－），女，安徽芜湖人，硕士研究生，主要从事高等教育研究。