美古关系大转折的原因及影响

孙光英

美古关系大转折的原因及影响

孙光英

2014年岁末，从西半球传来一个令世界震惊的消息：美古双方决定结束两国长达半个世纪的敌对状态，实现关系正常化。当地时间12月17日，美国总统奥巴马和古巴国务委员会主席劳尔·卡斯特罗同时宣布了这件大事。奥巴马同时宣布了一系列减轻对古巴制裁的重要措施，其中主要有解除对美国人前往古巴的禁令，增加古巴侨民向国内亲属汇款许可数额，允许双方银行在对方开展业务等。奥巴马还指示政府有关方面，重新审视古巴被列入“支持恐怖主义国家”名单的问题。舆论认为，美国对古巴政策改变是奥巴马外交战略的重要成果，美古关系将进入历史新阶段，这无论是对古巴还是对美国都具有重要的意义，并将对未来的国际格局产生影响。

美国对古巴政策为何大转弯

美国对古巴政策发生了180度大转弯。这一变化，看似偶然，其实是两国关系的必然结局，是由多种因素决定的。

历史证明，美国封锁古巴是一项失败的政策

1959年，古巴革命取得胜利，建立了西半球惟一的社会主义国家。美国一直对古巴采取敌视政策，从政治、经济、军事和外交等各个方面对这个小国进行制裁，企图颠覆敢于对其说“不”的卡斯特罗政权。从艾森豪威尔到小布什，美国经历了10位总统，对古巴的强硬政策始终没有改变。

1961年1月，艾森豪威尔政府宣布同古巴断交。4月，肯尼迪总统下令执行艾森豪威尔总统在任时批准的计划，组织雇佣军对古巴进行军事入侵。4月17日，1500名美国雇佣军在军舰和飞机的掩护下，从古巴南部的吉隆滩登陆。古巴军民奋起反击，经过72小时的激战，全歼了入侵者，小国古巴击败强大美国成为佳话，吉隆滩战役从此世界闻名。

美国军事入侵失败后，仍不甘心，千方百计地孤立古巴。1962年，宣布对古巴实施经济、金融封锁和贸易禁运。与此同时，在美国的压力下，在乌拉圭举行的第八次美洲国家组织外长会议上，通过决议将古巴排除出泛美体系，拉美国家除墨西哥外，全部同古巴断交。10月，美苏争霸引发加勒比海危机（又称“导弹危机”），美国出动飞机军舰对古巴实行军事封锁。1964年5月，约翰逊总统决定禁止向古巴销售药品和食品。1966年，约翰逊政府批准了《古巴适调法》，从法律上规定对前往美国的古巴非法移民予以特殊待遇，允许古巴人不管以何种途径抵达美国，均可获得在美国合法居留的许可。美国的目的在于利用移民制造事端，煽动古巴内乱，挖走古巴技术和专业人才，以破坏古巴政局的稳定和经济社会的正常发展。

在1977年～1981年卡特总统任职期间，美古关系曾经有所松动。1977年3月，卡特政府取消了对美国公民去古巴旅行的禁令，随后两国在对方首都互设照管利益办事处，并在两国之间开设了一条旅游航线。但是，1979年10月，卡特政府以苏联在古巴驻有军队为由，继续对古巴采取强硬措施。里根执政期间，美国又强化了对古巴的经济封锁和贸易禁运。菲德尔·卡斯特罗多次指责里根政府是古巴革命胜利以来美国最“残暴凶恶的政府”，是“极右的反动集团”。

冷战结束后，美国继续奉行从经济上和政治上孤立古巴的政策。1992年4月，老布什政府宣布不准同古巴进行贸易的船只停靠美国港口，进一步限制古巴的外汇收入等一系列加紧对古巴实行经济制裁的措施。10月，美国又推出了《托里切利法》，禁止本国公司和美国海外公司同古巴进行贸易。此法还规定，在古巴港口停泊过的外国船只半年之内不得进入美国港口，美国将不向给予古巴财政援助和贸易优惠的国家提供经济援助，同时也不允许为古巴运货的外国船只停靠美国港口等。

美国第39任总统卡特对古巴政策温和

克林顿总统时期，两国关系曾经一度有所缓和，1995年5月，美古两国重新签署移民协议。但没到一年，1996年2月，古巴击落2架美籍古巴流亡组织的飞机后，两国关系再度紧张。3月，美国制定了《赫尔姆斯-伯顿法》，进一步对古巴实行报复性强化经济制裁，禁止美国公司及其在国外的子公司与古巴贸易；禁止在古巴进行投资或与其进行贸易的一切外国公司进入美国；凡从古巴进口蔗糖等产品的国家，美国将禁止从该国进口同类产品；阻止国际货币基金组织和世界银行等国际金融组织对古巴提供任何贷款和金融支持。

2001年小布什上台后，对古巴采取了更为敌视的态度。美国政府重申要严惩未经许可前往古巴的美国人，布什还表示拒绝放松对古巴的制裁。美国在2002年和2003年的国际恐怖主义形势报告中，先后将古巴列入“支持恐怖主义的国家”名单中。

美国对古巴的长期封锁，给古巴造成了严重的经济损失，严重阻碍了这个小国的经济发展，是造成古巴贫穷最重要的原因之一。在菲德尔·卡斯特罗的领导下，古巴人民同美国的封锁政策进行了长期坚持不懈的斗争，赢得了包括美国人民在内的全世界人民的广泛同情。美国封锁古巴，不仅伤害了古巴，也损害了美国人的利益。美丽的古巴岛是美国人最近的度假地和商品出口市场。美国封锁古巴，不许本国公民去古巴旅游和进行贸易来往，是一件损人不利己的政策，越来越多的美国人要求结束对古巴的制裁，改善美古关系。

奥巴马对古巴政策促使美古关系大转变

在半个多世纪的美古关系史上，总的来说，民主党要比共和党的政策宽松。卡特时期和克林顿时期，都曾在对古巴政策上有过松动。奥巴马作为非洲裔的年轻一代美国总统，在对古巴政策上，思维更是与其冷战时期的前任们有所不同。他认为，美国传统的对古巴政策早已过时，已经失败。他主张与古巴多接触，正常来往。早在第一次竞选总统期间，奥巴马就提出，美古关系要有一个新的开端。2009年上台后，他兑现竞选承诺，宣布了一部分放松对古巴制裁的措施，放宽了对古巴侨民回国探亲和向亲属汇款的限制，允许两国间进行文化体育交流等，并表示愿意与古巴方面就改善关系问题进行对话。

然而，由于美国国内右翼保守分子以及由前古巴流亡分子组成的反古势力的阻挠，出于选举的考虑，奥巴马没有再进一步采取措施来改善美古关系。进入第二个总统任期后，奥巴马继续批评美国的对古巴政策。2013年9月，奥巴马在迈阿密的一次活动上说：“是美国检讨对古巴政策的时候了，应当慎重思考，更新我们的政策。”他说：“当菲德尔·卡斯特罗上台的时候，我才出生。因此，我并不认为如今到了因特网、谷歌和全球旅行的时代，坚持1961年制定的政策还有什么意义。”

美国第43任总统小布什对古巴采取敌视态度

“换囚”博弈为两国关系变化提供了契机

美古关系的变化是奥巴马顺时应势，主动调整对古巴政策的结果，两国的“换囚”博弈促使双方坐下来面对面谈判。

2009年9月，古巴逮捕了在哈瓦那社区散发卫星通信设备的美国人艾伦·格罗斯，并以在古巴境内从事颠覆活动的罪名将其判刑15年。美方要求古巴立即放人，而古方以美方释放在美国监狱服刑的3名古巴特工作为交换。1998年，美国联邦调查局逮捕了在迈阿密进行秘密活动的5名古巴特工，迈阿密地方法院以“间谍罪”将他们分别判处年数不等、最高16年的徒刑。古巴方面争辩说，这5人在美国的行动不是针对美国政府，而是为了侦察在迈阿密的古巴流亡分子企图颠覆古巴政权的活动，他们是国家的英雄，不是罪犯。古巴政府正式授予这5名特工“古巴英雄“的荣誉称号。多年来，古巴在国内外不断发动舆论攻势，要求美国政府释放这5名英雄。如今这5名特工中已有2人刑满释放，还有3人仍在美国服刑。

美国政府不答应古方提出的“换囚”方案，要求古巴单方面放人，双方互不相让，陷入僵局，加剧了两国的紧张关系。

双方在“换囚”问题上的博弈，也为两国解决这个“人道主义”问题进行接触创造了机会。可以说，古巴扣留美国“人质”，为解决双边关系的谈判提供了契机。

在罗马教廷的斡旋和加拿大等国的推动下，美古两国在2013年6月开始坐下来面对面会谈。经过一年半的秘密谈判，双方就交换囚犯和复交问题达成协议。12月16日，奥巴马和劳尔·卡斯特罗互通电话，进行了45分钟的交谈。12月17日，两国元首宣布，双方互相交换囚犯，并在近期举行会谈，讨论实现关系正常化的具体问题。

美古关系变化的意义和影响

从古巴方面来说，实现两国关系正常化具有重要的经济意义

古巴历史上是一个单一种植作物的国家，以出口蔗糖而闻名，包括食品在内的其他产品基本上都需要进口。美国经济封锁，使古巴失去了距离最近的出口市场和产品供应地，经济受到巨大损失。为了在美国的威胁下保住政权，维持生存，古巴在冷战时期加强了同苏联的关系。

20世纪90年代初，苏东剧变，古巴经济遭到了致命性冲击。古巴失去了苏联的经济援助，失去了80%以上的出口市场和绝大部分进口来源，食品匮乏，物资奇缺，生产几乎瘫痪，陷入严重经济危机。

2006年7月，菲德尔·卡斯特罗因病将权力交给其胞弟劳尔·卡斯特罗。劳尔头脑灵活，作风务实。2008年劳尔通过选举正式上台后，积极推进经济变革，改革传统的计划经济模式。2011年，古共召开第六次全国代表大会，宣布开始“更新社会主义发展模式”的进程。

“六大”以来，古巴政府采取了一系列改革措施，其中成效最明显的是放松了对非公有经济的限制，允许和鼓励个体经营。由于个体经济的发展，市场开始活跃，食品和生活必需品供应严重不足的局面有所好转，一部分人的生活有所改善。

古巴国务委员会主席劳尔·卡斯特罗

然而，表面上的景气并不能掩盖古巴经济实际上存在的困难。由于缺少投资资金，生产效率低下，包括食品在内的大量民生产品仍需大量进口，经济增长指数连年下滑。虽然古巴政府宣布吸引外资，并于2014年3月宣布建立经济特区，修改外资法，给予外资更多的优惠，但是迄今未见成效。

委内瑞拉经济形势的恶化进一步加剧了古巴的经济危机。苏联解体后，古巴最大的经济支持来自查韦斯领导的委内瑞拉。委内瑞拉是古巴第一大贸易伙伴，每天以低价向古巴供应10万桶石油，解决了古巴的大部分能源需求。查韦斯去世后，继任总统马杜罗虽然继续保持对古巴的经济关系，但由于国内因素的约束，尤其是由于国际油价不断暴跌，委内瑞拉的经济遭受重创，形势急剧恶化，难以维系对古巴的经济支持。这更进一步加剧了古巴的经济困难。

奥巴马宣布减轻对古巴的制裁，实现两国关系正常化，对于古巴摆脱长期经济危机，加速经济变革进程将起到重要的作用。首先，奥巴马宣布将古裔美国公民向亲属汇款的许可数额增加4倍，从每人每季度可汇款500美元增加到2000美元。侨汇是古巴外汇的主要来源之一，目前每年的侨汇额有20亿美元，主要来自美国。在美国的古巴移民基本上集中在佛罗里达州，在迈阿密有古巴移民上百万人。奥巴马宣布的这项措施将使古巴的侨汇大量增加。

奥巴马还宣布取消对美国人前往古巴旅行的禁令，美国人可以持美国银行卡到古巴消费，这将大大增加古巴的旅游收入。旅游和侨汇收入，将使古巴外汇奇缺的状况得到有效缓解，经济形势得到改善，进而加速经济变革。一旦解决了基本产品的进口需要，有了生产投资资金，古巴的经济困难形势将会明显改变。当然，美国最终解除对古巴的经济封锁，还需要国会通过，但专家们认为，奥巴马宣布的这些措施，实际上已使美国封锁不起什么作用。

美古关系的改善同样使美国受益

首先，有利于改善同拉美国家的关系，有利于美国全球战略的进展。拉美地区在历史上被称为“美国的后院”，是美国的战略大后方，对于美国的安全具有十分重要的意义。然而，近20年来，美拉关系的发展对于美国不利，美国对拉美地区的影响力下降，地位削弱。特别是左派政治势力在拉美地区发展迅速，一些国家与美国的关系恶化。奥巴马清楚地看到，美国对古巴的政策已经彻底失败，而古巴问题已经成为美国改善与整个拉美关系的重要障碍之一。前两次美洲国家首脑会议，美国在是否邀请古巴领导人与会的问题上与拉美国家发生严重对立，一些国家领导人甚至表示，如果没有古巴的参加，以后将不参加首脑会议。玻利维亚和阿根廷总统甚至退出了在哥伦比亚首都波哥大举行的首脑会议。这使奥巴马认识到，再不改善与古巴的关系，调整对古巴的政策，将无法改善美拉关系。美国对古巴政策的调整，有利于改善美拉关系，有利于美国更可靠地把握西半球的安全事务和稳定发展，使美国变被动为主动，使拉美真正成为美国安全稳定的战略大后方，可以专心致力于推进其全球战略部署。

2013年12月，曼德拉追悼会上奥巴马与古巴领导人劳尔·卡斯特罗握手

其次，有利于民主党争取拉美裔选民的选票。古裔美国人主要居住在佛罗里达州等南部地区，但他们大多支持共和党。近年来拉美裔人口迅速增长，据统计，拉美裔美国人口2010年已达5000万人，占总人口的16.2%。预计到2015年拉美裔人口将占美国总人口的30%以上，是美国大选最重要的票仓之一。但是与古巴裔美国人不同，其他拉美裔人大多数反对美国对古巴的封锁政策。而且从传统上讲，他们是民主党的支持者。改变对古巴政策，无疑有利于争取这一部分选民的选票。因此，有评论认为，奥巴马此举也是为民主党争取下届大选的选票。

奥巴马在改变美国对古政策上的决心和行动，有助于改善奥巴马的国际形象。从艾森豪威尔到小布什，10位美国总统都没有解决与古巴的关系问题，对古巴的封锁和禁运不仅是损人不利己，也在世界上留下了美国恃强凌弱的霸权形象，引起反对和批评。从1992年开始，联合国大会已经连续23次以压倒性多数通过反对美国封锁古巴的提案。奥巴马改变了美国长达半个多世纪的对古巴政策，宣布恢复同古巴的正常关系，得到了国际社会的一致赞许。国际媒体纷纷发表评论，认为他在美古关系上迈出了历史性的一步，为美国留下了重要的历史遗产，大大改变了民主党在参院选举中失利后奥巴马总统的“坡脚鸭”形象。

美古关系仍将面临挑战

美古两国虽然决定实现关系正常化，但两国关系的重启进程及未来的关系仍然面临挑战。从美国方面来说，在民主党已丧失对国会两院控制权的情况下，奥巴马对古巴政策将会遭遇巨大阻力。他将面对共和党保守势力和一大批流亡美国的反卡斯特罗分子的强烈反对；从古巴角度讲，长达半个多世纪的美国封锁和隔离，已经使古巴形成了独特的生存体系。古美关系的新变化将会使其面临新的问题，政策调整的难度不可小觑。

奥巴马主张解除对古巴的封锁，实现关系正常化，但是从长远来说，其目标和其前任们一样，都是要改变古巴的现行社会制度。在美古关系解冻，古巴得到美国资金的同时，美国的文化和意识形态也会随之而来。美国的各种基金会，各种报纸、杂志和电视节目，各种信息产品也将会接踵而至。古巴在得到经济利益的同时，将面临“民主”压力的挑战。在即将进行的关系正常化谈判中，美国也会继续以“人权”为条件向古巴施加压力。美古之间今后将要进行的是意识形态领域的斗争，社会主义古巴将面临新的考验。

责任编辑：何 旭