建立基于环境承载能力的环保绩效考核体系

文| 张大卫

建立基于环境承载能力的环保绩效考核体系

文| 张大卫

Establishing Environmental Indicators System without Breaking Environmental Loading Capacity

2015年3月24日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》。这部体现可持续发展理念的纲领性文件提出：“要严守资源生态红线。树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境容量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境的承载能力之内。”同时，要配套建立起“领导干部任期生态文明建设责任制，完善目标责任考核和问责制度。”这意味着各级政府及官员，在任期内都要围绕环境承载能力确定任期目标，如果完不成目标即要实行严格的追责。如何落实这一要求，本文认为，关键是要建立起一套与之配套的指标和绩效考核体系，将现行的标准控制向总量控制、质量控制、容量控制渐次推进。

标准控制

标准控制是我国几十年来坚持实行的环境指标控制体系，应该说严格实施下来，在促进节能减排上是有成效的。标准控制的特点，是注重制定单位消耗标准和排放标准，以“达标”为绩优状态。如体现资源能源消耗强度的发电厂度电煤耗过去为800克，现在使用清洁高效发电装置后，将其基本控制在300克以下。另外还有每吨电解铝的综合电耗，每吨造纸的耗水量，每万元产值的能耗等等。这些指标或是在生产的前端进行控制，限制每生产一个单位的产品或产值的能源和物料消耗；或是进行后端排放控制，比如说造纸或者食品生产企业，每排放一升水要限定它的 COD、BOD浓度等。此外。还有城市基础设施，比如污水垃圾处理效果等实行的都是标准控制。体现区域环保要求的城市污水处理率、城市空气质量优良率等等也都属于标准控制。

这类指标的优点是有利于企业、城市、区域通过采用技术进步手段，减少消耗和污染，使其能够符合社会规范，也有利于发展循环经济；通过实施能源合同和减排合同管理，促进节能环保产业发展。但是这类指标也有很重要的缺陷，即随着社会生产规模的扩大、产业人口聚集规模不断扩张，单一的达标行为客观上还是造成了污染排放和能源消耗总量的不断增加，其结果是加速了生态环境的恶化。比如北京市聚集了大量企业和人口，虽然每个人、每个企业的行为达到了消耗和排放标准，但是由于总量不断扩大，它对生态环境的消极影响还在不断加重。这类例子在各地比比皆是。

总量控制

我国从“十一五”计划开始对污染物减排实施总量控制，其指标过去为COD和二氧化硫两项，近几年又把氮氧化物和氨氮纳入总量控制指标体系，同时也制定了能源消费总量控制指标。这些总量控制指标按约束性指标进行管理，它的设立和实施使我国政府对国际社会的减排承诺得到了可靠支撑。

总量控制的思路是设定全国及区域、流域能源消耗和主要污染物排放总量的“天花板”，由中央及地方各级政府实行控制。这有利于解决标准控制的缺陷，但在操作上仍存在很多不足。

在减少主要污染物排放总量上，中国当前采取的是实施按年率减少的刚性约束措施，由中央政府把计划下达给各地执行。这种做法原则上有利于生态环境的整体改善 ，但缺陷是不利于处理减排与发展之间的关系以及区域之间的不平衡。中国正处于工业化、城镇化的进程中，一些地方还处于工业化的初级、阶段中级阶段，在这种情况下要实现排放总量的净减少困难很大，政府在处理发展与环境保护这一对矛盾时缺乏量化处置和调节的办法。

在能源消耗总量控制上，因中国的消费总量还未达到峰值，其操作的复杂性更大一些。目前解决办法更多是靠政府的调节性措施来推动，如对空气污染严重的京津冀地区，强行压减能源特别是煤炭的消费总量。但这个办法不能对控制全国的消耗总量产生作用，这个地方降低的消耗可能会以空间替代的方式实现，比如在内蒙古，山西建更多电厂向北京输电。

目前在污染物排放总量控制上，国家环保部门正在推行河南省的创新经验，其主要理念是把环境视为发展的主要资源，把污染视为社会负债，对污染物排放总量要象安排财政收支一样，以年度为时限实行 “预算管理”。即：每年主要污染物排放总量应按一定比例净减少，但经济发展会产生新的增量，发展越快、产业结构越不合理的地方，污染物排放总量就增加得越多，这时就要通过更加明确的措施，加大污染物减排量，抵消掉由于经济增长而新增的污染物排放量，以保证实现总量减排的年度目标。其公式为：

当年实际污染物的减少量－增加量≧上年污染物排放总量×当年应减少率

在全国各地推行这种做法的益处有四：

一是，任何区域的发展，都必须建立在总量减排的平衡上,盲目发展则应受到减排总量指标的约束。

二是，一个地区或一家企业由于上项目或扩大生产规模而增加污染时，必须靠内部挖潜、或在市场上寻找等量甚至超量减排的替代者。一些地方要新上项目，那就必须关闭掉一些污染大的企业和产能，这有利于促进企业技术进步 和区域产业结构调整 。

三是，有利于落实区域减排的主体责任，有利于通过环境评估评价，在项目审批和备案环节有效控制污染的增加。即在进行环评的时候要落实污染物减排的替代资源。

四是，有利于推进生态环境 补偿和区域间、企业间排污权交易机制的建立。

质量控制

为满足社会对环境质量不断改善的要求，在有效实现标准控制和总量控制的基础上，政府对环境的管理定位应该进一步提高，让技术性控制效果真正体现出来，让人民切实感受到空气、水体、土壤、植被等生态环境的状况在逐步改善。这就需要进行质量控制，增加诸如空气质量优良天数、水质改善、土壤修复的指标。质量控制的内涵包括以下几个方面：

第一，明确提出改善环境质量的综合和单项目标值，建立相应的绩效考核体系。第二把对环境质量的不断改善作为政府提供公共产品和公共服务的重要内容。第三在中长期规划和年度计划中将总量控制指标作为各级政府管理的重要预期指标，加强指标的约束性和可操作性。第四制定更加严格的标准控制指标 推动企业和区域通过技术进步、加强管理等手段实现结构调整和产业升级。第五引导企业和社会推进清洁能源替代、原料替代，实施生态环境修复和改善工程，力求在发展的同时，提升生态环境质量。

质量控制的缺陷在于，作为动态和过程控制指标具有一定弹性，另外在不同条件下对质量的确定有不同的考量， 这些都不利于对实行任期制的政府进行绩效评估。要克服这一缺陷，最有效的办法是实行生态环境的“容量控制”。

容量控制

标准、总量和质量的控制，基本上都属于流程控制和后期控制。政府对环境的管理应该更加注重前期的也即环境承载力的控制，如果能够与主体功能区的规划相衔接，根据环境的承载能力确定产业结构、城市规模与功能 ，制订产业调整和人口控制规划，管理的科学性就会大大提升。

《加快推进生态文明的意见》提出要统筹资源、生态、环境保护，把其看作是一个完整的系统，“将各类开发活动限制在资源环境的承载能力之内。”我们可以把包括了土地、水、资源、环境的综合承载能力称作为“环境容量”，建立起实行有效控制的指标体系。

实行环境容量控制应该从以下几方面入手：

一是尊重自然规律和科学发展规律，以实现人口、资源、社会可持续发展为依据，把人的生存，发展和基本健康放在更为重要的位置，科学测定一个区域的环境容量。其标准应该是一个能体现人与自然和谐相处或基本容忍的指标体系。

二是环境容量应该包括大气、水、资源、土壤等子系统，这些系统除不对人的健康产生危害以外，其相互间的作用也应该是良性的。

三环境容量的测定，应包括通过人的努力而使自然生态和环境系统得到修复的内容。

四是环境容量指标既应是发展的客观要求和条件，也应是愿景指标，它应通过社会的共同奋斗去实现。政府的责任是组织社会力量，在发展与保护中逐步接近并最终实现环境容量所要求的标准并长期维护好它。在这一过程中各级政府均可成为主动作为的主体，对每一届政府的绩效考核就是要建立在如何更加接近环境容量指标的要求上。

五是建立起环境容量控制指标体系，是为了倒逼发展方式转变，让人们更加注重绿色低碳发展，注重产业的升级和增长动力的转换，使政府真正将民生改善、生活质量提高这些增进社会福祉的责任放在肩上。目前我国有些地方已经开始建立、试行环境容量控制指标体系，并把其作为参考指标，向下一级政府提供借鉴。在全国建立起容量控制的体系是一项庞大而繁重的任务，但是这个方向应该是对的，这种探索也因该是有意义的。（作者为中国国际经济交流中心副理事长、秘书长、执行局常务副主任；河南省人大副主任）

编辑｜罗曙辉 shuhui.luo@wtoguide.net