规范完善水电投资环境确立企业投资主体地位——能源局发布《关于鼓励社会资本投资水电站的指导意见》

／本刊记者 徐晖／

为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，鼓励引导社会投资，规范完善水电投资环境，2015年1月12日，国家能源局发布《关于鼓励社会资本投资水电站的指导意见》（以下简称《意见》）。

待建水电项目开发难

水电是发电领域内节能减排、替代化石能源的第一主力。目前，全球近五分之一的电力来自水电，水电在全球可再生能源发电中的比重更是高达85%。2014年3月，习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，强调要通盘考虑重大水利工程建设，更多运用成熟适用技术等十个方面重大问题。2014年5月，国务院常务会议决定提出“十二五”末和“十三五”期间加快推进纳入规划的172项重大水利工程建设。此后国务院多次召开会议部署具体工作，同年6月，中央财经领导小组第六次会议专题研究我国能源安全战略，强调要推动能源供给革命，大力发展非煤能源，建立多元能源供给体系。

整体来看，到2015年全国水电装机容量将达2.9亿千瓦，其中常规水电2.6亿千瓦，已建成常规水电占全国技术可开发机容量的48%。到2020年，全国水电总装机容量将达到4.2亿千瓦。即未来五六年时间内，水电容量将增加1.3亿千瓦。我国水利水电行业将迎来新的发展机遇。

2014年，我国新增的水电装机约为2000万千瓦，水电的年发电量也将达到万亿千瓦时。但水电的发展在取得了巨大成就的同时也存在着隐忧。2014年我国水电装机的增速已经明显减慢，从2013年的新增装机3千万千瓦骤降到2千万千瓦。这似乎预示着，从“十一五“期间就开始的水电开工不足的影响将逐步显现。这说明，水电行业正在发生着巨大变化。截至目前，我国开发条件好的水电站址基本上已经开发完毕，新建、待建水电项目越来越向边远地区集中。这些水电项目经济性差、开发难度大、输电距离远，与此前开发条件优越的电站相比，是水电行业中的“困难”户。

随着水电项目开发条件的逐步恶化，对于单位千瓦投资高、度电成本高的待建项目，由于经济效益差，投资业主往往不会推动项目或者难以往下推动，这不利水电开发。“针对今后拟建水电项目经济性普遍差、市场竞争力下降、投资风险增大等情况，研究政府投资的支持政策。优化政府投资方向，对藏区水电以及综合利用任务重、公益性强、预期收益差的重要水电项目，研究通过投资补助、资本金注入、贷款贴息等方式予以支持，并优先支持引入社会资本的项目。”对此《意见》明确强调。

确立企业投资主体地位

我国水能资源丰富，但以往由于受到我国经济能力的限制，开发利用的水平始终不高。据了解，2013年我国新核定的水电站的平均预算成本已经达到每千瓦15200元，较“十一五”期间的水电建设成本上升了一倍多。未来几年投产的水电站的上网电价，如果继续按照成本加成的定价方式，水电的上网电价超过火电，将是毫无疑问的。

新建水电站的高成本主要是外部成本造成的。随着移民、环保在水电建设中所占的比重攀升，具有水资源调节功能的大水库的建设成本已经成为新建水电站的巨大负担。所以，在现实中越是水库大的水电站的建设，往往就越困难。

这种情况下，需要鼓励和引导社会投资，规范和完善水电投资环境。《意见》提出，希望为每一个投资主体创造平等投资机会。通过采取业主招标等方式，择优选择具有相应资金实力、融资能力、管理能力和抗风险能力的投资者作为项目业主；严禁随意抬高准入门槛以及制定针对特定投资者的歧视性或指向性条件。

而对于中小河流上新建的水电站和中小型水电站，未依法依规明确开发主体的，一律通过市场方式选择投资者；对于重要河流，除国家已明确开发主体或前期工作主体，以及特殊的战略性重大工程外，原则上均应通过市场方式选择投资者。未明确开发主体的抽水蓄能电站，可通过市场方式选择投资者。

《意见》还强调，招标水电项目的市场前景、经济效益、资金来源、工程技术方案等均由企业自主决策、自担风险。业主招标完成、项目合同一经签署必须严格执行，禁止招标暗箱操作和违法违规倒卖资源。

考虑到水电是社会性的系统工程，具有投资大、建设条件复杂、技术和管理要求高、投资回收周期长等特点，特别是大型水电项目，面临地质地震、水文气象、移民稳定、建设运营等诸多风险。《意见》提出，合理界定政府责任和企业行为，建立风险共担机制。原则上，项目的投资、建设、运行、经营风险由企业（项目法人）承担；法律、政策调整，移民搬迁安置（企业依法应承担的责任和依合同约定应承担的义务除外），地质地震、水文气象等建设条件重大变化等风险由政府（招标人）承担；自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。