中美无烟环境保护的比较研究

肖海燕,甘甜,毛宗福

中美无烟环境保护的比较研究

肖海燕1,甘甜2,毛宗福1

烟草使用所引起的疾病死亡人数逐年攀升,已经成为中美两国重大的公共卫生问题。通过对美国和中国在《WHO烟草控制框架公约》下所开展的公共场所控烟政策比较研究,分析当前两国控烟政策的异同,以及其未来的防控重点。

中美比较;烟草控制政策;无烟环境

《世界卫生组织全球烟草流行报告》显示,20世纪全球约1亿人死于烟草危害。如各国政府不加干预,这一数字将会在21世纪增至10亿。科学早已明确证实,接触烟草烟雾会造成死亡、疾病和功能丧失[1],其潜在危险已经超过了艾滋病、结核病、交通事故等对人类健康的影响。面对严峻的烟草流行形势,第56届世界卫生大会一致通过了《WHO烟草控制框架公约》(以下简称《公约》),这是世界范围内第一个具有法律效力的国际公共卫生条约。

烟草使用是中美两国主要的可预防的致死和致病因素。美国历史上曾长期是烟草生产和消费大国,每年约有44.3万人死于烟草相关疾病(包括二手烟暴露)[2]。自20世纪50年代起,美国开始颁布禁烟法令实行烟草控制,出台了禁止向未成年人售烟、创建无烟环境政策等措施。历史数据显示,1965年美国全人群吸烟率为42.4%,2000年下降到23.3%,2010年吸烟率为17.3%[3]。美国烟草控制的成效显著,已成为诸多国家所借鉴的对象。

中国控烟工作始于1979年,国家和地方政府先后颁布了一系列控制烟草危害的法律法规。但是由于传统文化习惯和利益导向机制等原因的影响,使得中国的烟草生产和销售不降反升。2010年中国成年男性吸烟率为53.3%,吸烟者的戒烟意图随着年龄增长呈下降趋势[4]。2010年全球成人烟草调查结果显示[5],中国15岁及以上年龄的非吸烟者中,有72.4%的人正暴露于二手烟。据此估算,目前我国有5.6亿成人(非吸烟者)遭受二手烟暴露,有1.8亿青少年也处于二手烟的危害之中。

二手烟暴露最严重的地方,当属公共场所和公共交通工具上,其中公共场所的暴露率在50%以上。WHO报告指出,无烟草烟雾暴露的环境对保护非吸烟者免遭暴露和鼓励吸烟者戒烟两方面都很重要,只有在公共场所和工作场所全面禁止吸烟,才能达到保护人们免受二手烟危害并帮助吸烟者戒烟的目的。鉴于此,本文以WHO近年提出的“防止接触烟草烟雾的实施准则”为框架,以“禁止在室内工作场所、室内公共场所和公共交通工具及其等候室吸烟”为参考,通过中美两国国家(联邦)层面、省市(州)层面相关法规政策的比较,分析两国公共场所控烟政策之异同,为决策者制定针对性的政策措施和为提高中国控烟能力提供参考。

1 交通工具无烟政策

1.1 美国交通工具无烟政策

美国没有制定全国性的禁烟法规,禁烟的规定由各州自由制定和执行。1936年,美国密尔沃基州、威斯康辛州率先提出所有公共交通工具无烟的口号。1976年通过相关条令在列车上限制吸烟。1993年,美国铁路公司规定列车无烟,但仍允许设置“吸烟车厢”[6]。

1973年开始在联邦法律中规定国内航班设置吸烟区和非吸烟区[7],1988年规定不超过2小时的航线禁烟,1989年在公共法案(101-164)中规定禁止在不超过6小时的航线中抽烟[8]。2000年美国前总统克林顿签署法案,规定包括州内州际间以及国际航班在内的飞机禁烟[9]。

1.2 中国交通工具无烟政策

1997年,全国爱卫会、卫生部、铁道部、交通部、建设部、民航总局发布《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》,对6类场所禁烟;铁路、交通、民航的卫生主管部门和建设部的城建主管部门根据实际需要,确定了其他禁止吸烟场所[10]。

铁路、交通、民航的卫生主管部门和建设部的城建主管部门负责卫生监督管理工作,对违反规定的经营或管理单位罚款500～1 000元;对个人处以10元的罚款,拒绝执行的罚款2～5倍[11]。1997年,中国铁道部发布《规定》的铁路实施细则,对负责部门、禁烟场所和处罚条款作出了统一规定[12]。

中国民用机场和民用航空器内禁止吸烟的规定于1997年12月30日颁布并实施,规定了民用机场和民用航空器的禁烟区域[13]。由中国民用航空总局、民航地区管理局卫生主管部门对民用机场和民用航空器内的禁止吸烟工作进行监督。对违反规定的管理单位处以200～1 000元的罚款,对违反规定的个人处以10元的罚款,对不执行规定的,可处20 ～50元的罚款。

2 公共场所无烟政策

2.1 美国公共场所无烟政策

表1 美国公共场所禁烟立法的时间进度表

表1呈现了美国部分州开展公共场所禁烟的发展进程,从中可以发现美国禁烟立法30年所取得的成绩。将各州无烟环境场所归纳得出,禁止最多的场所为“公共交通工具”,共40个州;第2位是“商业日托中心”,共39个州;第3位是“酒店”和“政府工作部门”,共36个州;第4位是“杂货店”,共34个州;第5位为“封闭的空间”、“医院”以及“私人工作场所”,共33个州。最少限制的是“赛马场”(2个州)和“赌场”(4个州)。

从综合法律中对执法部门的规定可知,卫生部门、警察局和消防部门为3大主要执法部门。在纽约市,卫生行政管理部门为主要执法部门,其他部门如建筑、消费者事务、环境保护、消防等则配合执法。此外,违法者还会收到地方法院传讯。

处罚条款的规定:法律对违反规定的个人和经营业主分开处罚。对个人的罚款最少的是路易斯安那州,罚款金额为25～100美元;各州罚款平均为100 ～500美元;对公共场所经营业主的罚款最少的是路易斯安那州,为100～500美元,最高的是加利福尼亚州,为2 000～10 000美元,各州平均为200～2 000美元。

2.2 中国公共场所无烟政策

1987年,国务院颁布了《公共场所卫生管理条例》,1991年卫生部发布了该条例的实施细则,并对有些公共场所规定禁止吸烟;1991年全国人大通过的《烟草专卖法》中列入了公共场所禁烟的条款。我国全国性禁烟立法比较滞后,但有不少城市立法取得了显著性成绩,如许多省市都颁布了在部分公共场所禁止吸烟的规定。随着烟草危害的宣传以及人们对被动吸烟危害日益加深的了解,越来越多的单位也规定了在工作场所禁止吸烟[18]。

根据2006年全国公共场所禁止吸烟法规现状调查,全国共337个地级及以上城市中,有154个城市颁布实施了本地区的公共场所禁止吸烟规定,占45.7%。全国31个省、自治区、直辖市中,有29个直辖市和省会城市都制定了公共场所禁止吸烟规定[19]。2013年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》,规定领导干部不得在学校、医院、体育场馆、公共文化场馆、公共交通工具等禁止吸烟的公共场所吸烟,在其他有禁止吸烟标识的公共场所要带头不吸烟。从此,一场自上而下由政府率先垂范的公共场所禁烟运动拉开帷幕。

我国有10个省和4个直辖市在各爱国卫生条例或各地公共场所禁止吸烟条例中列出了室内公共场所禁止吸烟的规定,前5位主要禁烟场所为:卫生医疗场所、公共交通工具及等候区、托儿所及幼儿园等教育机构、影剧院和展览厅等场所、商场等营业场所。14个地区中有4个地区对处罚作出规定,即北京市、上海市、重庆市和河北省。处罚额度最低为河北省,对个人处以10元罚款,违规单位处以100～1 000元的罚款;最高的是上海市,对个人处以50～200元罚款,对违规单位处以最高10 000～30 000元的罚款。

在我国有名无实、有法不依、有令不行的情况普遍存在,也是导致中国控烟工作举步维艰的重要阻碍因素。我国目前公共场所禁烟的复杂性在于,有关公共场所往往存在各自的主管部门,因此管理体制上需要处理监督管理部门与执法部门的关系[20]。目前,很多地方的禁烟管理模式都是在爱国卫生运动委员会的指导监督下,由各部门的主管单位对其所辖部门开展相关控烟活动,因此,在执行过程中容易面临部门沟通不畅、监督缺位、取证难、执法难等困境。

为了进一步落实我国在履行《公约》要求中的责任和义务,加快推进城市无烟环境立法,2012年,哈尔滨市推出了《哈尔滨市防止烟草烟雾危害条例》,这是中国首部符合世界卫生组织《公约》要求的地方性法规。截止2014年3月1日,已经有12个城市推出了符合公约第8条及其实施准则要求的无烟环境立法,只是不同城市在推动全面无烟环境的具体场所开放程度有所差异。如表2所示,哈尔滨、长春和青岛已经实施了全面无烟环境的城市立法,银川、杭州、北京等城市在很多公共场所还未全面推动全面无烟环境项目的实施。

表2 我国12城市立法进展与《公约》要求比较

3 讨论

美国创建无烟环境有3个方面值得借鉴:第一,美国各级政府重视相关立法,且系统性、操作性强。虽然自20世纪90年代开始,中国纷纷出台无烟法规政策,但实际进展缓慢。各地推动控烟立法的进展不一,又缺乏上位法的有力支持,导致政出多门、政令不畅。第二,美国民众控烟支持度、参与度高。每一项法律法规的制定和执行,均需要有广泛的群众基础。而中国传统人情往来中的“烟酒文化”,一方面助长了吸烟风气,另一方面也妨碍人们劝阻他人在公共场所或工作场所吸烟,特别是餐厅、酒店。第三,美国政府与民间组织积极致力于宣传吸烟与被动吸烟的危害,并开展反烟活动。例如,加州在无烟法律实施前进行了长达半年的宣传动员,包括烟草危害、禁烟场所、违法处罚规则等,使公众对即将执行的法律有了清晰的认识,有助于确保法律正式执行后的落实效果。

截至2013年6月,大洋洲、非洲、美洲、欧洲和亚洲共计195个国家和地区中,已有超过40个国家和地区实施了全面无烟法律。中国仅在医疗卫生机构和教育机构(除大学外)两类场所基本实现了全面无烟[3]。就中国创建无烟环境现状而言,还有很漫长的路要走,除需要借鉴一些成功国家和地区经验外,WHO推荐的渐进策略对于中国建立无烟化环境很有针对性[21]:第一步,政府针对公众和商界就吸烟以及二手烟雾暴露的危害开展广泛的健康教育活动;第二步,在明确社会已经形成对创建无烟环境支持的社会氛围后,由人大或政府机构进行起草立法,并公布草案;第三步,在上述两步工作完成后,政府要持续保持对无烟环境立法的大力支持,并通过上述立法,立法文本中需包括明确的禁烟场所、清晰的处罚规定以及有效的执行政策;第四步,在无烟法律生效后,政府须充分、统一、严格地执行有关法律法规,使该法律法规有法必依、执法必严、违规必究。

[1]US.Department of health and human service.How tobacco smoke causes disease;The biology and behavioral basis for smoking-attributable disease:a report of the surgeon general[R].Washington DC:US Government Printing Office,2010.

[2]黄洁夫,高京柱.降低烟草危害,中美创建无烟工作场所伙伴项目[EB/OL].[2014-04-28].http://news.xinhuanet.com/world/2012-10/12/c_113347374.htm.

[3]中国新闻网.2014:中国控烟立法倒计时[EB/OL]. [2014-04-28].http://www.notc.org.cn/gzdt/201403/ W0201403105-22663463910.pdf.

[4]张梅,王丽敏,李镒冲,等.2010年中国成年人吸烟与戒烟行为现状调查[J].中华预防医学杂志,2012,46 (5):404-408.

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[10]全国爱卫会,卫生部,铁道部,等.关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定的通知[EB/OL]. [2014-04-28].http://www.zjhep.com/upload File// 2012050215590344157401203532331335316650811174. doc.

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[20]闫海,姜丽.两岸三地公共场所禁烟立法的比较与借鉴[J].理论法学,2012,52(2):3-6.

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Comparative Study on Smoke-free Environment between China and the United States

XIAO Haiyan,GAN Tian,MAO Zongfu.School of Public Health,Wuhan University,Wuhan,430071,China

The number of deaths caused by tobacco use is increasing steadily these years,and the diseases due to tobacco use has become a major public health problem in China and the United States.This thesis compared tobacco control policies conducted in public places in the United States and China under the guidance of"WHO Framework Convention on Tobacco Control",in order to analyze the differences between the two countries and make prevention steps.

China and the United States comparision;Tobacco control policies;Smoke-free environment

R126

ADOI:10.3969/j.issn.1673-5625.2015.02.002

2014-06-19)(本文编辑 王芳)

美国中华医学基金会项目(13-134)

1武汉大学公共卫生学院/武汉大学全球健康研究中心,湖北武汉,4300712广东省疾病预防控制中心,广东广州,511430

毛宗福