人民银行监管黄金市场的实践机理与发展路径

■ 黄 焰，丁云骏，李容德

一、人民银行监管黄金市场实践机理的多维度解读

（一）监管目的维度：金融安全、金融效率、金融公平纳入目的视阈，效率是首要倾向

我国黄金市场经历了严格管制、统购统配、市场化改革探索和全面实施黄金市场化四个发展阶段。在严格管制和统购统配阶段，人民银行是黄金市场的统一主管机关，通过计划经济手段进行管理，目的主要是维护市场安全，效率与公平未受重视，黄金市场处于金融抑制阶段。从1993年开始，人民银行对黄金市场实施了渐进的市场化改革，市场效率纳入监管层视野。随着2001年人民银行宣布取消黄金“统购统配”的计划管理体制，2002年在上海组建黄金交易所，2003年取消黄金生产、加工、流通审批制，2008年推动黄金期货在上海期货交易所上市等市场化改革措施的稳步实施，我国较快建成了现货与衍生品相结合、面向机构和个人的多层次黄金市场，金融效率与金融安全成为黄金市场监管的主要目标，黄金市场处于金融深化阶段。本轮金融危机发生后，金融公平地位上升，加强金融消费者权益保护成为世界金融监管改革趋潮。顺应这一趋势，人民银行将金融消费投资权益纳入监管目标。在2009年人民银行起草的《黄金市场管理条例（征求意见稿》中辟专章对黄金投资者利益保护进行规定，2011年人民银行成立金融消费权益保护局对金融消费权益进行保护。发展至今，金融安全、金融效率和金融公平价值成了人民银行监管黄金市场的三个核心价值目标。不过，由于我国黄金市场还处于转型发展期，通过改革创新和开放发展壮大黄金市场仍是主要任务。因此，在金融安全、效率与公平遭遇价值冲突时，理应适度向金融效率倾斜，以契合我国黄金市场发展实情。

（二）监管方法维度：功能监管、机构监管、自律监管共存于现行体制，功能监管是重要趋向

根据《中国人民银行法》第四条规定，人民银行监督管理黄金市场。从条款规定及立法精神来看，人民银行的监管职权是完整统一的，只要从事黄金交易，人民银行都有监督管理的职权，体现了功能监管的理念。在我国黄金市场由商品交易为主向金融交易为主、现货交易为主向衍生品交易为主的发展转变过程中，金融基础产品和衍生产品不断推出，从事黄金交易的主体日益多元化，包括产金、售金、用金企业等非金融机构和银行业、证券业、保险业等各种金融机构。根据我国分业经营、分业管理的现实金融管理体制，这些金融机构也要受到银监会、证监会等管理机构的监管。在没有高位阶法律对监管冲突进行化解前，人民银行对黄金市场的功能监管与其他金融监管部门的机构监管将长期共存。同时，上海黄金交易所、上海期货交易所、中国商品期货协会、黄金交易协会和中国银行间交易商协会等市场自律组织也在黄金市场监管中发挥信息哨兵、联系纽带、协调补充等重要作用。本轮金融危机发生后，宏观审慎安全引起高度关切，各国在金融监管改革中对功能监管更加重视。顺应这一趋势，我国也大力提升功能监管地位。2011年中编办在《关于进一步明确黄金市场及黄金衍生品交易监管职责的意见》中再次明确了人民银行统一监督管理黄金市场及黄金衍生品交易，2013年8月国务院批复同意人民银行牵头建立金融监管协调机制，就是功能监管理念地位提升的实践表征。

（三）监管模式维度：市场主导、政府主导、央行主导并存于发达市场，央行主导是主要方向

全球现有40多个黄金市场，主要有两大类，即场外黄金市场和场内黄金市场，其中前者以伦敦、苏黎士黄金市场为代表，后者以纽约黄金市场为代表。主要发达国家依据市场特色、资源禀赋和文化制度等不同原因，对黄金市场的监管形成了市场自律监管主导、央行监管主导和政府监管主导的不同模式，伦敦属于市场主导，苏黎士属于央行主导，纽约属于政府主导。回看我国黄金市场，形成了以上海场内黄金现货、黄金期货市场为主，以商业银行OTC市场为补充的主体发展局面，人民银行也发挥着重要的监管、调控作用，经营、持有和管理国家黄金储备，对黄金市场和黄金衍生品交易进行统一监管。银监会、证监会、工商行政管理部门也因分业管理的体制现实分别履行着各自专业领域的分层监管作用，交易所、行业协会等自律组织发挥身处一线的补充监管功能。我国黄金市场监管形成了央行集中统一监管、其他政府监管部门分层监管和交易所、行业协会补充监管的多头监管模式。依据我国法律规定和中编办2011年新的规定，考虑到我国黄金市场还处于向市场化和国际化推进的发展实情，结合人民银行多年统一监管黄金市场的历史连续性和积累的管理经验，以央行为主导对黄金市场进行监管是我国黄金市场监管发展的阶段性特征。

二、人民银行监管黄金市场面临的现实困境

（一）监管法律资源供给不足，制约了人民银行依法合规监管黄金市场

依法行政是监管的基本原则，充足的法律资源供给是依法合规监管的基本前提和重要保障。人民银行作为我国黄金市场的核心监管机关，履行监督管理职责必须有充分有效的法律依据，而现实是我国监管黄金市场的法律法规十分紧缺，监管法律资源供给严重不足，主要体现在三个方面：首先，1983年制定出台的《金银管理条例》带有浓厚的计划色彩，目的是为取缔金银走私与投机倒把活动，主要内容是规范黄金资源的“统购统销”行为，与黄金市场发展的现实严重脱节，无法作为人民银行监管黄金市场的依据。其次，《中国人民银行法》虽然规定了人民银行履行监督管理黄金市场职责，持有、经营、管理黄金储备职责和对金融机构、其他单位及个人执行有关黄金管理规定的行为进行监督检查的职责，但上述规定过于笼统和原则，宣示意义大，可操作性小，无法为人民银行监管黄金市场提供充分有效的法律支撑。第三，没有专门性的法律法规为人民银行监管黄金市场提供支撑。黄金市场作为一个快速发展的新生市场，不能仅靠临时的低位阶的部门规章和规范性文件去进行应急性规范，而是更需要长期有效的专门法律法规对各种新的市场关系进行界定和规范，对各种新产品、新工具和新的交易主体进行引导和约束。人民银行虽然及时牵头制定了规范黄金市场的行政法规《黄金市场管理条例》，但因争议颇大，搁浅多年，久未出台，无法为人民银行监管黄金市场提供有效支撑。

（二）监管职责权限界定不清，制约了人民银行科学高效监管黄金市场

界限清晰、权责明确是监管部门能够各司其职、各负其责的基础和前提，是监管部门科学高效进行履职的首要条件。虽然《中国人民银行法》第四条赋予人民银行监督管理黄金市场的职责是明确清晰的，理应涵盖场内市场和场外市场、黄金现货市场和黄金衍生品市场，但人民银行监管权在黄金市场的监管现实中执行起来却变得有些模糊不清。这主要是因为受我国分业监管的金融体制和黄金产品的多种属性共同影响，导致人民银行对黄金市场的统一监管权在实践中遭遇切割，形成了人民银行、证监会、银监会、工商行政管理局等多个部门共同监管的现实状态。这种多头管理的现实，内生的负面因素较多，容易导致监管漏洞与重复监管并存，监管竞次与监管套利并生，损害监管效率，徒增监管成本。如果没有相应监管协调机制进行弥补与熨平，容易因政策矛盾和政出多门导致监管混乱，使市场主体无所适从，危害市场稳定。

（三）监管措施手段匹配不全，制约人民银行灵活有力监管黄金市场

拥有丰富的监管措施手段是监管部门灵活有力进行监管的重要前提和保障。面对日益复杂和瞬息万变的衍生品市场，如果监管部门没有一套完善有力的监管措施手段去应对，一件小的技术事件都极有可能迅速演变为灾难性、系统性风险事件，2013年光大证券引发的“乌龙指”事件就是实证。面对我国逐渐开放和日益壮大的黄金市场，监管难度大大增加，监管部门必须匹配与之对等的监管措施手段才能灵活有力地进行应对。而人民银行作为监管黄金市场的统领机关，面临最尴尬的现实难题恰恰就是没有丰富的监管措施手段作支撑。这种不对等的安排使得人民银行在管理黄金市场中仍有束手无策的窘迫感，凡是出现了与黄金有关的问题，国务院都会要求人民银行会同相关部门解决，但由于人民银行没有相应的措施手段，工作容易陷入被动局面。

三、人民银行监管黄金市场的发展路径

（一）建立健全监管法规体系，为人民银行依法合规监管黄金市场提供制度助力

构建完善的黄金市场监管法规体系是人民银行依法监管黄金市场的前提条件。为加快黄金市场监管立法的步伐，首先是建议修改《中国人民银行法》，在该法中补入人民银行制定、起草黄金市场和黄金交易的法律法规的职责，补入人民银行代表国家参与黄金领域国际外交活动的职责，细化人民银行持有、经营和管理黄金储备的职责和黄金市场监督检查职责。其次，废止《金银管理条例》，积极推动《黄金市场管理条例》早日出台，为黄金市场规范运行提供专门的法律支撑。具体而言，对《黄金市场管理条例》可考虑从以下几方面进行完善：一是将2011年中编办下发的《关于进一步明确黄金市场及黄金衍生品交易监管职责的意见》中规定的“人民银行负责监督管理黄金市场及黄金衍生品交易，组织认定、查处非法黄金交易以及变相黄金期货交易等非法黄金衍生品交易活动”的内容补进《黄金市场管理条例》中，从立法上明确人民银行集中统一监管黄金市场的职责；二是明确将金融效率、金融安全、金融公平作为《黄金市场管理条例》的立法目的，可表述成：“为规范和促进黄金市场的发展，维护黄金市场交易的秩序和安全，保护黄金投资者的权益，特制定本条例”；三是明确将“建立人民银行牵头的黄金市场监管协调机制，由人民银行定期组织其他监管部门召开监管联席会议”的内容补进《黄金市场管理条例》中；四是鉴于黄金制品的境内销售也属于黄金交易范围，加上基层央行目前缺乏监管设施、监管专业人员和监管意识，导致黄金制品零售市场存在以假乱真、以次充好、克扣材料、检测困难、回购无门等诸多制约市场健康发展的问题，建议将黄金制品的境内境外零售统一纳入《黄金市场管理条例》的监管范围，加大对黄金制品国内零售市场的监管力度；五是鉴于“地下炒金”属于场外衍生品交易，更多涉及商业银行的支付结算和外汇交易，加上人民银行机构分布广泛，建议由人民银行统一监管 “地下炒金”，场内黄金期货期权由证监会监管；六是鉴于英、美和瑞士等国家都存在多个黄金市场，我国内陆以后也可能在其他城市成立黄金交易所，所以建议将《黄金市场管理条例》中上海黄金交易所这篇的标题直接修改为黄金交易所，这样更具有前瞻性；七是对黄金市场的规范性文件进行清理，确保符合上位法的精神。

（二）厘清监管部门职责边界，为人民银行科学高效监管黄金市场提供协作合力

为保障人民银行科学高效对黄金市场进行监管，就必须厘清与其他监管部门的职责权限边界。从我国黄金市场监管发展的现状来看，人民银行主要与银监会、证监会、工商行政管理部门和海关在监管职责权限方面存在交叉重叠现象。就人民银行与银监会来说，主要是双方对金融机构开展黄金新业务都有审批权，为避免重复和冲突，依据风险管控的需要，建议金融机构开展基础产品业务由银监会审批，报人民银行备案；开展衍生产品业务由人民银行审批，报银监会备案。同时，为改变金融机构开展黄金投资业务处于监管空白的现状，人民银行应该将金融机构执行黄金管理规定的行为及时纳入行政执法检查的范畴，消除监盲区。就人民银行与证监会而言，由于人民银行对黄金衍生产品有统一监管权，证监会对黄金期货期权有统一监管权，导致对“地下炒金”和黄金衍生品监管存在分歧。考虑到证监会监管期货市场的现实状况和积累的监管经验，建议由其监管场内期货、期权交易，由人民银行统一监管场外衍生品交易，包括对“地下炒金”行为的监管。同时人民银行要利用金融监管协调部际联席会议制度，积极与银监会、证监会商讨解决在黄金监管交叉领域存在的问题，出台明确的协作机制，消除监管分歧，增强监管合力。就人民银行与工商管理部门来看，主要是在黄金零售市场存在职责交叉，人民银行完全可借鉴与海关共同制定出台《黄金及黄金制品进出口管理办法》的类似协作方法，制定出台《黄金及黄金制品零售市场管理办法》，从制度上明确相互的职责权限，消除监管争议，共同保障消费者利益和维护销售市场秩序。

（三）设计配足监管措施手段，为人民银行灵活有力监管黄金市场提供管控实力

面对瞬息万变的黄金市场，人民银行必须拥有与之相称的丰富监管措施手段，才能灵活应对，有力管控。具体而言，在未来出台的《黄金市场管理条例》等法律法规中，建议为人民银行监管黄金市场匹配以下措施手段：第一类是许可类，如备案、核准、审批和注销等；第二类是非现场检查类，如约见谈话、依法监测、重点关注、出具警示函、要求报告重大事项、定期报送相关财务报表资料、稳定性评估、工作评价、要求定期金融信息披露、调研配合等；第三类是现场检查类，如现场检查、调查取证、询问笔录、查阅复制资料、责令改正、记入征信报告、行政处罚、责令停止部分业务、责令关闭、黄金衍生品市场禁入等。

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