城镇化背景下日本农村社会保障制度对我国的启示

林晓宁，徐 图

(1.东北师范大学 商学院，吉林 长春130117； 2.吉林省药品检验所，吉林 长春 130000)

一、中日农村社会保障制度背景比较

1.社会背景比较。日本和我国农村社会的发展都经历了从传统的农业社会向现代工业社会的演变历程。20世纪中叶,随着工业经济的迅速发展,日本的农村社会出现了农业人员不断向城市转移的现象,农民从事农业劳动的积极性降低。与此同时,农村人口老龄化现象严重,农村传统的家庭保障模式和土地保障模式已经无法适应农村社会的需求。[1]于是产生了社会救助制度。在我国,城市化进程的加快、农村社会经济的飞速发展、农民综合素质的提高和生产方式的转变，促进了农业社会向工业社会的转型。随着新生代农民工涌向城市打工，农民市民化进程不断加快。伴随着我国农村老龄化时代的到来,原有的农村土地承包保障功能已经不足以满足农村人口的需求。同时，城乡分割的二元经济社会结构也对农村社会保障制度提出严峻挑战。改革开放以来，为适应经济社会的转型，化解农村社会的诸多矛盾,我国开始对农村社会保障制度进行改革。政府逐步加大对农村社会保障方面的财政投入，促进城乡统筹，建立覆盖城乡的社会保障体系。

2.政治背景比较。日本与我国农村社会保障制度的产生都带有明显的国家主导色彩。贫困者生活救济是作为政治义务和政治责任产生的，而不是通过司法程序获得的；生活保障标准的确定首先并不是通过法律来确定的，而是通过政策推动来实现的。在建设具有中国特色的社会主义初级阶段，我国政府借鉴发达国家的先进经验，结合我国社会主义新农村的现状，在国家政策的指导下，逐步在农村进行低保、养老保险、医疗保险制度的改革试点，使我国农村社会保障制度逐步建立并不断完善。

3.经济背景比较。日本的农村社会保障制度是在第二次世界大战后开始形成的。为了尽快摆脱经济困境，日本政府注重解决人们的贫困以及因战争而产生的失业问题。随着经济的迅速发展，日本的社会保障制度日趋完善。我国的社会保障制度是市场经济发展的产物。工业化与城市化进程的加快推进了农村经济的发展,并开始走向工业反哺农业的发展道路,这为农村社会保障制度建设奠定了经济基础。针对我国城乡发展的差异化，我国政府提出了统筹城乡经济社会发展,实现城乡一体化的战略目标。推动新农村的建设，在城乡一体化过程中加速农村经济发展，健全农村社会保障制度，是城乡统筹发展的题中之意。

4.文化背景比较。在日本，随着人口老龄化的到来以及小型家庭的大量出现，全社会都十分重视传统的家庭养老，同时政府根据老年人不同群体的需求，建设相应的养老设施，实施差别化的养老政策，为老年人创造丰富、舒适、良好的生活居住环境、交通环境、文化环境以及医疗保障环境。在中国，家庭观念也是中国传统文化的重要内容。[2]中国古时候就有“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”之说，是社会保障文化的重要的思想意识根源。这种建立在小农经济基础上的封建家族观念和以“孝”为核心的宗法文化形成了互助共济、养儿防老的生活理念。社会保障文化极大地影响着社会保障制度的建设和发展。

二、日本农村社会保障制度的特点及其对中国的启示

随着后工业时代的到来，我国进入城镇化迅速发展的时期。推进城乡发展一体化，完善社会保障制度，改善民生，是我国经济社会发展的客观要求。进一步完善农村社会保障制度是我国现阶段的重要任务之一。鉴于日本与我国的农村社会保障制度产生背景有一定的相似性，分析和总结日本农村社会保障制度的特点，对我国的社会保障制度建设具有一定的借鉴与启示意义。

1.政府承担相应职责。日本政府在农村社会保障的发展历程中始终处于主导地位。例如政府参与农民医疗保险的组织、经营，对农村医疗保险给予财政补贴，实施强制性保险。对于互助保险组合，尽管其为农民的自发组织，但是完全按照国家的相关法律和内部规章进行运作，并且接受政府的监管。此外，针对人口老龄化的特点，日本政府以立法形式对养老保险制度进行改革，目的是积累养老保险基金，以适应农村人口老龄化的需要。社会保障是政府实现社会再分配的基本方式之一。在中国，要建设法制型和服务型政府，首先要依法行政，而政府在为各个社会群体提供服务时，必须找准服务方向与边界，不能顾此失彼，不能“越位”、“缺位”。在进行一次分配时，要充分体现效率；在二次分配时，则要更加注重公平。在构建社会保障体系的过程中，要依法保障各项政策措施的落实，依法推进各项社会保障职能的实现，保证社会保障制度建设在法制的轨道上运行。要特别注重在发展经济的同时加强对各方面利益的调整和保护。要本着科学性、合理性、效率性的原则对城乡社会保障制度进行衔接与整合，保证城乡统筹的社会保障制度的顺利实施。

2.加大财政投入，多渠道筹集农村社会保障资金。日本在农村社会保障制度建设过程中十分重视对农民这一弱势群体的保护，在财政拨款上给予农民更多的政策扶持。例如在国民健康保险中，政府承担一半的保费；在基础养老保险金中，政府负担1/3的保费。在政府承担一定比例的保费的基础上，农民根据年龄和险种等不同负担不同比例的保费。中国目前正处于城镇化快速推进阶段，如何把广大农民纳入到正规的社会保障机制中来，使得社会保障走上城乡待遇均等化和一体化的轨道，最关键的问题就是保障资金的筹集。毋庸置疑，政府应该加大对社会保障基金的投入。同时，基于我国农民人口众多的现实，可以考虑通过土地出让金的重新分配来减轻国家和参保农民的压力。即国家规定地方财政以其取得的土地出让金为农户优先拨付缴纳社保基金。这需要国家相关法律予以强制推行。至于社会保障基金的缴纳方式，各地方可以根据实际情况采用一次性缴纳或者分期缴纳的方式。这有利于逐步提高农民的社会保障水平，促进我国城乡居民社会保障水平的均等化，减轻国家和农民缴纳社保资金的压力。

3.建立混合型农村养老保险制度，实现城乡养老保险制度的协调发展。日本在城乡一体化进程中，在社会保障待遇上也存在城乡不公平的问题。例如农民的基础养老金保险，投保40年并且到65岁才可以领取养老金，领取金额每月最多为6.7万日元，较城镇居民每月18.6万日元的养老金低很多。随着城市化的快速发展，大批农村劳动力涌入城市，农村留守老人规模十分庞大。针对农村人口老龄化问题，日本政府将农民强制纳入养老保险体系中，并出台了《农业劳动者年金基金法》。农民因为老龄化转让土地经营权后，补充缴纳年金，政府则按比例和参保者年龄进行补贴。随着中国城市化进程的加快，农业转移人口日益增多，农村人口老龄化现象严重。我国可以借鉴日本的农村养老保险模式：一是构建强制性基本养老保险制度，建立农民、农民工的养老保险统筹账户；二是根据农民实际收入及土地经营情况，鼓励其加入附加养老金保险；三是推行全民商业保险，作为前两种保险模式的补充。此外，根据我国的具体国情，推行农民土地养老、家庭养老和社会养老等多重养老模式。

4.完善社会保障法律体系。日本完备的法律体系是社会保障制度顺利实施并逐步完善的重要原因。法律有效地保证了社保制度的稳定性和权威性。1938年，日本就颁布了《国民健康保险法》，主要对象是农民和个体经营者。随着二战后日本经济的衰退，国民健康险一度面临困境。1948年，日本开始再次修改《国民健康保险法》。1950年，日本政府成立了社会保障制度审议会，在农村全面普及国民健康保险。为了完善全民医保，日本政府于1957年修订了《健康保险法》，更好地协调和补充了国民健康保险。此外，日本先后颁布了《生活保护法》、《儿童福利法》、《残疾人福利法》等法令。为了解决社会养老问题，1959年，政府颁布了《国民养老金法》，其主要对象是农民和个体经营者。随着日本社会老龄化高潮的到来，1982年，日本政府出台了《老人保健法》，以立法的形式规划老年人的保健问题。1985年，日本修改了《国民年金法》，扩大了国民年金的覆盖面，创立了以国民年金为基础的养老金制度。通过一系列法律的制定，日本的社会保障得以顺利发展。法律的规范和制约保证了社会保障制度的公平性。我国是发展中国家,贫困线以下人口仍占有较高的比例。由于长期以来我国城乡经济、政治及文化等方面的差异，决定了农村社会保障法律制度不如城市完善。2010年，我国颁布了《社会保险法》，于2011年开始实施，但是涉及农村社会保障的内容和规定尚不完善，与我国农村经济社会的发展以及广大农村居民的社会保障需求之间还不完全适应。因此, 需要健全和完善社会保障相关立法，使社会保障体系建设步入法制化轨道。加快社会保障立法，尽快制定社会救助法、养老保险法、医疗保险法，是社会保障制度改革的必由之路。

5.实施与城乡一体化同步的社会保障制度。日本政府通过采取一系列措施，将社会保障从城市向农村、山区、海岛等偏远地区扩展，突破了城乡二元体制的局限，逐步缩小了城乡之间、地区之间的差距。据统计，日本的城市化率已达66%，城乡人口差距及人均收入差距逐步缩小。一系列政策措施的推行，增强了城市化与农民社会保障之间的内在联系，城市化将传统的土地保障制度转化为现代社会保障制度。逐步将失去土地进入城市产业的农民、兼业农民、纯农民纳入到现代社会保障体系中，实现了城乡社会保障制度的一体化；反过来，城乡一体化的社会保障制度又进一步推动了城市化发展。日本城市化快速发展时期即是包括农民在内的社会保障体系迅速完善的时期。究其原因，一方面，这一时期城乡矛盾等社会问题最为显著，所以对社会保障的需求最为强烈；另一方面，该阶段也是国家经济实力增长最快的时期，社会保障供给能力较为富足。我国当前正处于城乡矛盾最为尖锐的时期，进入了工业反哺农业的阶段，建立有中国特色的农村社会保障体系，必须通过各项制度的整合实现城乡社会保障体系一体化。首先，在包括低保制度等社会救助制度方面，需要制定《社会救助法》。只有通过法律的有力规范，才能真正实现社会救助的城乡一体化。其次，需要整合城镇居民医疗保险和农村居民医疗保险，加强管理部门之间的协调，建立城乡统筹的医疗保险制度，实现全民医疗保险均等化。再次，需要整合城镇居民养老保险和农村居民养老保险，并针对农民工特殊群体，制定相应的参保费率及缴费方式。以个人账户的形式，通过建立全国统一的信息管理系统来解决农民工就业不稳定、大跨度流动带来的缴费及社保关系转移接续问题。从社会保障的各个方面加快包括失地农民、农民工、纯农民在内的农民社会保障制度的建设，推进社会保障的城乡统筹发展，实现真正意义上的普惠、公平的社会保障目标，有序推进我国社会主义新农村的和谐发展。

[1]张运书，潘淑娟.日本农村社会保障制度之借鉴[J].经济理论与经济管理,2011，(3):99.

[2]张运书，丁国峰.日本最低生活保障制度对我国农村低保建设的启示[J].农业经济问题,2011，(1):106-107.