新型城镇化背景下政府与市场角色定位及关系创新

○李剑荣

（宜宾学院经济研究所 四川 宜宾 644000）

我国已进入到了“稳增长、调结构、促转型”的经济发展新常态，城镇化成为我国经济社会发展的新动力。但过去的城镇化模式主要由政府主导，现在弊端日益凸显，需要新型城镇化模式。新型城镇化模式需要调整好政府与市场的角色定位以及相互之间的关系创新，这是新型城镇化科学实践的必然要求。

一、传统城镇化模式的内涵与问题

1、传统城镇化模式的内涵

（1）身份等级观念与城乡二元制度。传统城镇化的模式与“路径依赖”依靠既有的观念与制度支撑。我国城镇化模式的核心观念是“身份等级”观，通过户籍制度、城乡公共服务的差异予以体现，身份等级观念当中最突出的莫过于城乡二元以及区域差别两类。城乡二元制度产生于我国经济社会发展水平较低的历史背景之下，是为迅速推进工业化而采取的阶段性政策。但随着时间的推移，城乡二元制度在人民印象中根深蒂固，当下农民与农村的土地利益的受损，与此观念不无关系。“区域有别”反映了不同地区出生的人在基本公共服务的差异，尤其是1993年财政分权改革以来，地方公共服务的供给与政府财政收入水平直接挂钩，使得地方经济发展水平成为地方居民的新标签。

（2）人地分割与“土地谋利”的利益分配格局。我国城镇化的发展呈现出土地城镇化高于人口城镇化的明显特征，部分城市土地面积过大、效率利用低、“鬼城频现”，这种“人地分割”的模式带来了城市表面上的繁荣发展，但也导致农民不能及时得到土地拆迁的利益补偿，加剧了城乡二元的格局。土地权属关系转换所引发的增值收益分配问题是传统城镇化问题的核心。地方政府通过“低价拿地，高价出让”的方式获取了大量的收益。这样地方政府一方面利用自身的垄断地位抬高地价，另一方面地价上升反过来又强化地方征地积极性，这使传统的城镇化模式在这种利益分配格局中得到不断强化，弊病日益凸显。

2、传统城镇化的政府与市场关系弊端

（1）户籍制度导致公共服务供给失衡。1958年《中华人民共和国户口登记条例》的颁布标志着我国城乡二元制度的初具形成。城乡二元制度使得农民难以享受到与城市居民同样的基本公共服务。2014年国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》规定，通过取消城市户口与农村户口而建立城乡统一的户口登记制度，而且强调了农业、农民转型以后，进城之后的就业、子女教育以及养老等基本公共服务的改革问题，是促进城乡基本公共服务均等化有益的探索。但农民工市民化成本依然主要由本地政府承担，缺乏支持农民工市民化的公共成本分担机制，导致地方政府积极性受到影响。

（2）土地制度不完善导致农民土地财产权益受损。由于农村土地市场不健全以及土地制度的不完善，农民很难从土地的流转中获得适当的权益收入。首先，法律规定农村土地所有权归集体所有，但农村集体一直存在主体空置与虚化的问题；其次，农村土地进入土地交易市场的唯一方式是国家征用，农村土地交易市场的不完善导致自发的土地交易流转范围局限在集体内部，加之土地价值评估机构的缺乏，农村集体建设用地及宅基地的市场价值很难得到体现；最后，现行《土地管理法》下，虽然农民征地获得的补偿应该是农业产值的三十倍，但这与农民土地增值收入相比依然是杯水车薪，农村土地征用补偿标准依然难产，导致失地农村得不到合理的补偿。

（3）政府过度干预导致产业政策受阻。改革开放以来，我国通过采取压低劳动、资本以及土地等要素价格的经济发展战略获得了出口替代经济战略的比较优势，为经济长期发展提供了源源不断的动力，但也带来了资源消耗过度、环境污染以及收入分配不均等问题。对于产业经济政策而言，由于我国税收制度设计以生产环节而非消费环节为导向，政府倾向于通过扩大投资发展钢铁、水泥以及装备制造等重工化等高税收企业，配合积极的财政与货币政策，导致产业重工化趋势以及不同地区产业同构问题的产生。要素市场不完善、产业政策的倾向性明显以及地方市场制度的不健全都使得地方城镇化缺乏有力的产业支撑。

二、市场主导的新型城镇化特征与运作机制

1、新型城镇化的市场主导的特征

我国新型城镇化建设应该充分遵循“政府主导、市场决定、企业组织、社会参与、居民自主”的理念要求。市场主导的新型城镇化模式能对城镇空间载体及附着资源进行集聚、重组以及运营，并充分发挥企业主体在城镇化过程中的作用。具体而言，新型城镇化的推进有四个主要特征，第一是充分尊重市场规律，发挥市场在资源配置中的决定性作用，完成由政府主导到市场决定的理念转变；第二是以人为本，完成土地城镇化到人的城镇化的转变；第三是集约化发展，完成城镇化的粗放高消耗到集约绿色的发展模式转变；第四是更加注重城镇化发展的质量与效益。

2、新型城镇化市场主导的运作机制

新型城镇化的市场主导应根据市场供求变化关系、市场价格波动以及市场主体之间的公平竞争得以体现。主要包括如下三个方面的运作机制。（1）自由竞争机制。在新型城镇化的过程中，土地、劳动等要素的供给者之间的竞争决定了成本最小的要素的被选择；企业之间对生产要素的使用的竞争导致企业的优胜劣汰；而要素供给者与企业之间的要素供需博弈决定了生产要素的收入分配。（2）价格调节机制。价格机制充分反映了市场的供需信息，是市场机制的核心。城镇化过程中土地要素价格不仅决定着企业生产要素的组合，而且决定了土地财富在政府、民众以及企业之间的分配关系。（3）等价交换机制。等价交换机制基于自愿的前提，通过公平竞争保障了资源优化配置以及收益的公平分享。企业组织城镇化的过程中，应该建立城乡统一的建设用地市场，通过保障国有土地与农村集体土地同等价值增长而增加农民的财产性收入。

三、新型城镇化模式下政府与市场关系定位与互动机制

1、政府与市场关系定位

城市发展主要有两大动力来源，第一是要素、商品以及产业的集聚；第二是公共产品供给的规模效率。新型城镇化发展应保障政府的引导地位，做到政府与市场边界“不错位”、政府市场职能“不缺位”、政府市场作用“协同补位”。这就要求首先要理清政府与市场的边界。政府的主要任务是公共服务品的供给，而市场主导要素流动以及产业的发展。其次要明确政府与市场的职能。各级地方政府要明确自身在城镇化发展过程中的权责关系，特别是需要能够根据不同地区城镇化的发展差异保持一定的制度适应弹性。再次，既要防止市场放任而出现的郊区自由化，还需要警惕市场发展停滞不前所带来的产业支撑空心化的难题。最后政府与市场需要协同补位。政府应该做好市场发挥作用的“后勤保障”工作，优化市场竞争环境，为产业发展保驾护航。

2、政府与市场结合的运作机制

政府与市场应该在资金筹措、成本分担、土地占补以及生态补偿等机制上协调运作。城镇建设以及产业规模的扩大都需要资金密集型的企业予以支撑。在资金筹措方面，政府应该建立多层次的资本市场体系，完善企业信用评价体系，为社会创造良好的信用环境，通过开放行业限制，探索PPP公私合营模式吸引社会资本参与到城镇化建设当中来。在成本分担方面，要通过建立农村与城市、地方政府与中央政府、工业与农业的成本分担机制，激励政府与企业提供更多具有正外部性的产品与服务，实现农业支持工业到工业反哺农业的路径转变。在土地占补机制的完善方面，应该探索从“总量项目平衡”到“数量质量双平衡”的转变，建立完善土地交易市场，通过市场化的机制实现全国范围内的占补平衡。最后，应依照“谁污染谁治理，谁开发谁保护，谁保护谁受益，谁受益谁补偿”的原则，探索生态补偿机制的完善，通过征收环境税、财政补贴、吸引社会资本的方式实现绿色节能的新型城镇化发展。

3、建立有弹性的行政体制

多层次的城镇管理体制很容易加剧市县之间的发展矛盾，县级资源容易被市级依靠公权及行政优势挤占。新型城镇化建设需要通过减少行政层次提高政府办事效率，例如通过尝试“省管县”改革实现真正意义上的市县分治，实现市县在法律意义上的行政平级，对不同层次之间的行政关系进行重新梳理，有利于县级城市以及相关中小城市获得更大的发展权，促进城市之间的公平竞争与资源的最优化配置。另外，优化各级政府之间的权责分配，使得财权事权相匹配：首先，可以对省级政府与县市级政府的权责关系进行重新定位，强化省级政府的区域统筹功能，弱化其直接配置公共资源的权力；其次，将工商、税收以及土地管理权下放县级政府，推进强县扩权改革；最后，探索乡镇合并与强镇扩权政策，赋予中心镇社会保障、户籍管理以及集镇规划的权利，有利于缓解中心镇公共服务供给与经济发展之间的矛盾。

4、推进城市群产业重组与治理模式创新

现代城市群的健康发展需要依托产业集群集聚、功能集成与合理分工的产业一体化空间格局。包括长三角、珠三角以及京津冀在内的发达城市群应充分利用现代信息革命所带来的发展机遇，实现战略性新兴产业与高端服务业稳步发展，抢占全球价值链的竞争高地；中西部地区应该通过承接产业专业，利用区域资源优势培育自身发展的主导产业。城市群的一体化发展面临着跨行政区行政管理分散化的矛盾，需要建立与完善城市群之间的协调机制。对于长江中游城市群、长三角以及珠三角跨省区的区域中心城市群，应组建国家级的“发改委”垂直领导的城市群管理委员会；对于不跨省区的或者省内省市群，如中原城市群、关中城市群等，可以组建地方性的城市群协调管理委员会。另外，为促进城市群内部政府与民间的非正式合作与交流，应该探索建立跨区域的一体化的户籍、就业以及信息评价制度。最后，加快城市群治理模式的创新离不开跨区域公共物品的共享以及公共财政支出的监督机制的保障。

[1]赵剑锋：新型城镇化政府与市场融资关系再思考[J].改革与战略，2015（1）.

[2]辜胜阻：新型城镇化：政府要重“引导”避“主导”[J].中国经济周刊，2013（27）.