公共财政视角下土地流转信托的研究

○杨亚攀 任倩倩 程 博

（河南大学经济学院 河南 开封 475000）

我国现有中国土地流转方式多种多样，这是不断探索的结果。传统的流转方式包括出租转包、转让、互换等，而新兴的土地流转方式不断创新，例如：“两权”抵押、“反租互包”、“两田制”、“股田制”、“宅基地换房”、“土地换保障”、“土地银行”、“土地流转信托”等。

土地流转信托这一新方式结合了金融的媒介，借助强大的资金优势，利用专业化、社会化的管理机构。土地信托制度的广泛开展顺应了农业规模化经营的内在需求，这对于新形势建设也会产生巨大深远的影响，扩大了农业经营的规模，农民将从土地流转信托中享受到信托收益，最直接的效益就是提高社会的公共服务水平，提高包括新基础设施建设在内的一系列工程的科学规划水准，这对实现中国传统农业向现代农业的转型必将产生巨大的影响。

一、我国土地流转信托的应用

2013年10月10日，中信信托公司和安徽宿州市政府合作推出了我国第一支土地承包经营权流转信托，即《中信土地承包经营权集合信托计划1301期》。这是目前为止我国第一份真正意义的土地流转信托，为今后的土地流转信托开了先河。

“中信土地承包经营权集合信托计划”首期的土地流转面积是5400亩。通过信托计划的分层设计，将农户、地方政府以及第三方服务公司的利益进行捆绑和优化设计，在不改变土地性质的情况下，对于破解土地流转中各方利益的难题进行了勇敢的尝试。根据公示的内容，安徽省宿州市埇桥区人民政府作为信托计划的A类委托人，拥有5400万份信托权益，第三方安徽帝元现代农业投资有限公司作为服务商，中信信托作为委托人等各方按照信托计划的管理规定，运行信托资产，期限为12年。

我国首支土地流转信托产品的推出为我国土地流转瓶颈的解决探索了新的方式，这对加快土地流转速度、提升土地利用效率、促进农业产业化现代化运营具有重大的历史意义。

二、财政视角下土地流转信托中出现的问题

1、农村土地流转规模较小，公共服务缺位

我国许多地区并没有形成农业的规模经营，也无农业生产的长远规划。很大一部分原因是农村基础设施落后，交通不便。政府并没有做到良好的公共服务，更少去指导与帮助农户。造成这一现象的原因，既有财政的作用，也有政府的参与。近年来，政府对农业的财政拨款虽不断增加，但用于农业基础建设的投资却在下降，以前的基础设施年久失修，很多地区无法抵御自然灾害，国家和农户都蒙受了巨大的损失。现在我国耕地面积已达到警戒线的位置，增产潜力已无可能再被发掘，依靠抵御风险来减少产量的损失是我们唯一的选择。由于资金的缺乏，各基层的农村服务站基本无法运行，农业人才流失很严重，吸纳新人无力，为农户排忧解难更无可能。而仅存留下为农户服务的政府工作人员，素质参差不齐，解决问题能力有待提高。在基层政府里面则出现机构臃肿、工作人员多、财政开支大的现象，真正能为农户提供服务的农村社区结构涣散，效率极低。因此，财政职能的缺位，使农村基础设施建设落后，进而影响土地流转的规模与速度；政府监管力度不严，又使财政执行力缺乏，财政资金利用效率低下，农村公共服务始终是农村土地流转及农业发展的一大障碍。

2、土地流转行为不规范，政府行政过度干预

（1）农村土地承包权界定模糊。虽然有相关法律规定农地的承包经营权可以流转，但是承包经营权具体权限的内容、流转的处置权限和农村土地管理制度中农村土地流转的空间都没有明确，给农村实行土地流转构成一定的困难。

（2）土地流转合同不够规范。虽然我国土地承包合同法对土地承包合同法律的严肃性和行政权威性做出了明确规定，并规定在土地流转合同上须加盖县、乡镇两级人民政府的公章。但是在实际的操作中，相关方所签订的合同格式相异，内容条款模糊，尤其是企业和农村签订的合同出现大量的不平等条约，使得农民权益无法保障。农村土地所有者的模糊定义，造成土地所有者缺失，给有心之人可乘之机，以村集体为名，侵害农民的承包经营权，损害农民利益。

农户和村集体、乡镇政府之间的不信任，使得既得利益集团不能从农村土地流转中获得“好处”，政府就会加强行政干预。同时，已经流转的土地，由于合同内容不规范，双方责任无法明确，造成农户失去权益保障，这就客观上要求政府干预。然而政府干预的过度或者不法分子的操纵对土地流转市场也会造成干扰，扰乱市场的秩序，不利于农村土地健康的流转。

3、土地流转投机动机居多，政府职能缺位

价格机制在市场交易中处于核心地位，完善的农村土地流转价格机制，在农村土地流转中所起的巨大作用。目前，由于政府职能的缺位，全国土地并没有一个合理的价格。因此，我国农村土地流转期限一般较短。作为土地流出方农户，农户担心一旦长期流转后，租金不能跟着经济社会的发展随行就市，并且长期流转的风险相对较高，因此，流出方不太愿意长期流出土地；作为土地流入方，更倾向于短期投资，这样资金流转快，回报快，并且短期的风险较低。这种双方的矛盾，直接限制了土地流转的规模和期限，导致土地集中度低下。短期投资替代了长期的投资，加重了投机行为，对流转土地的超负荷生产、掠夺式经营使得土地利用效率逐年降低。长期看，这十分不利于土地长远的健康开发和利用，也不利于整体农业的发展。

三、财政视角下土地流转信托的相关建议

1、增强政府调控能力

（1）提高政府行为的透明度

公开透明是当前政府财政的基本要求，公民零距离参与到政务的处理中。只有将土地流转中的各方面政务信息公开透明，才能够提高土地流转效率和质量，切实保障农民的基本权益。

（2）土地用途严格管制

流转后的土地数量应当适应农业对土地的需求量。因为农用地的经济产值远低于建设用地，必须建立严格的政策把关，重视对农用地特别是基本农田的保护以及粮食安全问题，农地非农化和非粮化等现象应切实避免。提防地方政府在金融资本要挟下，假借土地流转信托、农业生产之名，擅自改变土地用途，确保农地农用。

（3）制定土地信托的法律

2001年4月28日中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《中华人民共和国信托法》，自2001年10月1日起施行。虽然国家出台了《信托法》，但《信托法》过于原则，条款内容比较僵化，不够灵活，跟不上新时期信托业的节奏，阻碍了我国土地信托业务的高速发展。在此基础上，我们应该结合我国现有的国情和广大土地信托的现状，在湖南益阳和安徽宿州实践的基础上，出台专门针对有关我国土地信托的法律，以法律条款的形式对我国土地信托经营业务的各项政策法规及实施细则进行规定，真正地为土地信托业经营提供准确的法律依据和可靠的保障，使得土地信托稳步、健康、有序的发展。

（4）采取相关保障措施，防范风险

通过对农业产业链的整合以及金融产品的创新来覆盖或转移自然灾害风险；引进更加合理的农业保险制度，采取入股等形式将农民权益和承包者经营利益相结合；建立必要的兑付保障基金，确保农民的预期回报。同时，通过集体流转、整村流转等形式有效保障农民的切身利益，可采用“土地合作社”运营模式，确保土地经营权流转稳妥执行，如“无锡阳山镇桃园村”项目、“镇江森禾现代高科技花卉苗木生产示范基地”项目即是如此；推动此前非正式、非法律化的已流转土地转化为信托模式，降低信托公司涉足的土地流转风险。对于不愿参与土地流转或已签订土地流转合同的农户，可采用土地置换方式，避免出现类似拆迁“钉子户”般的激烈冲突而“被流转”，确保土地的权属和用途的稳定性。

（5）建立科学的利益保障机制

建立在行使农民承包经营权基础上的土地信托模式，在其所获得收益和其他收益基础上建立新型农民社会保障制度，这是土地信托协调配套的制度安排。这将保证增加的农民收益能够切实落到农民的手中。对于收益人而言，即土地信托中的农民，他们的收入应该包括三个方面：一是农民土地交给信托公司后转让金，这部分收入是由于我国没有建立牢靠的保障制度所决定的，农民脱离土地没有其他有效收入；二是信托公司通过土地的经营所得的红利，但是该部分收入需是经营后利润；三是对于没有转移到城市的剩余劳动力，信托公司可以在土地开发项目上为这些人提供工作机会，进而取得收入。对于信托公司而言，信托公司通过经营土地，或者其他方式利用土地取得收入。对于投资者，即通过信托公司与土地牵上投资关系的投资者，应该通过信托公司以合同的形式取得相关收入。最后，还应该有一个监督者，引入第三方独立的监管机构，政府也负有监督管理的职能，对信托公司的财务状况进行监管，降低风险，促进土地信托市场健康发展。

2、强化政府在市场中的服务职能

在市场经济条件下，我国政府的职能主要是监督在市场经济活动中国家的宏观决策和相关政策法规的执行情况，并为各个市场经济主体和客体提供服务。目前，我国有关政府和市场不合理的关系就是政府职能的错位。长期的计划经济体制导致各级政府工作人员对市场经济条件下政府工作职能缺乏足够的认识，习惯于过去计划经济时代的政府职能和管理办法。因此，需要强化政府在市场中的服务职能。

在当前加快扶植集体组织和培育农户市场主体意识的同时，政府必须对政府在土地信托市场进行明确的服务定位，对政府工作人员的土地信托行为进行规范，为土地信托市场的完善与发展提供良好制度的环境。在土地信托领域，把我国政府变为一个提供服务、进行宏观经济调节的机构。

[1]王湘平：我国土地信托可行性探究[J].新闻天地，2007（2）.

[2]洪名勇：农户土地流转行为及影响因素分析[J].经济问题，2012（8）.